Vid alla internationella operationer är stormakterna alltid på hemmaplan

Fredsoperationer kan bli en ledningsmässig mardröm

Av Pär Eriksson och Anders Almén

För ledning i internationella operationer gäller speciella förutsättningar. Nationella kontingenter - med nationell teknik och nationella procedurer - ska sammanfogas till en större enhet. Detta samtidigt som vissa truppbidragare söker driva egna politiska agendor via sina förband och bara motvilligt lämnar ifrån sig kontrollen över sina enheter till den internationella ledningen. Vidare präglas också beslut ofta av kompromisser mellan olika staters - särskilt stormakters - krav och behov. Dessa och andra samverkande faktorer riskerar att göra fredsoperationer till något av en ledningsmässig mardröm.

Stater släpper inte kontroll till FN
I nationella operationer är ledningshierarkin, åtminstone i västliga demokratier, tämligen entydig: Den politiska ledningen styr den militära vilken styr de enskilda förbanden. Alla förband följer sålunda, åtminstone idealt, samma övergripande order.

Formellt har också internationella operationer, oavsett om de är Nato- eller FN-ledda, en entydig ledningsstruktur. Den officiella ledningshierarkin går från FNs säkerhetsråd, via representanten för FNs generalsekreterare i operationsområdet och den militäre chefen, alternativt Natobefälhavaren på operativ nivå, till de taktiska förbanden. Truppbidragare har bara att tillse att förbanden anländer till operationsområdet för att därefter överlämna ledningen av dem till den internationella operativa/taktiska ledningsstrukturen.

Verkligheten ser ofta annorlunda ut. I FNinsatser behåller de flesta stater ett stort inflytande över sina förband och den utsedde befälhavaren i området ges endast ”operational control” dv s tilldelas förbandet för en speci- fik uppgift avgränsad till storlek och i tid. Befälhavarens möjligheter att optimalt disponera enheterna försämras av nationella begränsningar. Ibland ger stater också direkta order till sina förband som när den franske presidenten Jacques Chirac beordrade den franska kontingenten i Sarajevo att återta en bro som erövrats av serberna kvällen före. Det är inte heller ovanligt att förband vägrar följa order från FN. 1994 vägrade svenska bataljonen, på uppmaning av dåvarande försvarsministern Anders Björck, att omgruppera delar av förbandet till Srebrenica.

Även i Natooperationer som de i Bosnien och Kosovo behåller stater, särskilt de större Natomedlemmarna, ett starkt nationellt in- flytande. Inte minst visade det sig i Bosnien där operationsområdet delades upp mellan tre multinationella divisioner (ledda av USA, Storbritannien och Frankrike) vilka sinsemellan är olika såväl vad avser organisation som val av operationskoncept.

Svenska sparvar i Natodansen
Även om nationell kontroll generellt anses hindra en effektiv fredsoperation bör bilden nyanseras. I vissa fall kan nationell kontroll motverka beslut vilka är uppenbart dåliga, inte bara för den enskilda statens förband utan också för hela operationen. Ett exempel är när holländarna lämnades att ensamma att hantera den hopplösa situationen när serberna erövrade Srebrenica 1995. Kanske Holland hade önska att landet haft lite mer nationell kontroll i den situationen och kanske önskar FN att någon utövat nationell kontroll den gången så att inte Unprofor hade avslutats i en sådan katastrof. Denna nyansering ska naturligtvis inte ses som en sanktion för att låta stater driva egna agendor i området.

Ett land som bidrar med trupp har naturligtvis också ett högst legitimt behov av att påverka planering och genomförande av en operation man deltar i. Vanligtvis ges inflytande i proportion till landets bidrag. För ett litet land som Sverige, som t ex i SFOR bara bidragit med en och en halv procent av den totala styrkan, innebär detta svårigheter. I Natoledda operationer understryks detta ytterligare, dels för att Sverige inte är medlem i organisationen, dels för att stormakternas relativa betydelse här ökar än mer. Trots att svenska officerare har placerats i Natostaber på olika nivåer, från Shape (Supreme headquarters allied powers Europe) i Mons till SFOR HQ i Sarajevo, har Sverige haft svårt att komma in i planerings- och beslutsprocesser. Istället är tendensen att Sverige erbjuds att ta ställning till deltagande i av Natostaber färdiga operationskoncept.

Kravet på deltagande i lednings- och planeringsprocessen från deltagarländerna kan leda till överdimensionerade staber där inte alltid befattning tillsätts med den bäst lämpade. I dessa staber fokuseras också lätt de motsättningar som kan finnas mellan olika deltagarländer avseende mål och medel för operationen. Sammantaget innebär detta en risk som kan leda till urvattnade och tvetydiga beslut.

Titta på TV och fatta beslut
Media har blivit mer betydelsefulla och snabbare. I fredsoperationer är det dessutom, jämfört med krig, mycket svårt för den internationella styrkan att styra journalisters rapportering. Journalisterna kan också ofta röra sig relativt fritt i operationsområdet. Detta innebär dels att rapporteringen kan påverka hemmaopinionen och därmed beslutsfattares agerande, dels att den snabba rapporteringen kan leda till att beslutsfattare agerar på journalisternas information innan den internationella styrkan hunnit rapportera. Idag måste därför chefer på alla nivåer ta hänsyn till media. Det finns här också en fara för ”micromanagement” dvs att beslutsfattare på strategisk nivå styr beslut på en relativt låg taktisk nivå såsom i exemplet med Chirac.

Formellt leder regeringen utlandsverksamhet genom order till ÖB som i sin tur ger order till chefen för Swedints som ger order till förbandschefen. I praktiken är regering och dess tjänstemän ofta väl underrättade och risk finns för ”micromanagement”. Samtidigt är det naturligt att regeringen vid fredstida operationer utomlands har ett behov av inflytande på sådana taktiska frågor som kan få omfattande politiska effekter, tex aktioner som innebär risk för större förluster.

Militärer handlar - politiker avvaktar
Emellertid är det inte alltid som Försvarsmakten och regeringskansliet helt förstår eller accepterar varandras behov och förutsättningar, något som kan ge motsättningar. Ett exempel är militärens behov av att få tidiga inriktningar och politikernas behov att så länge som möjligt behålla full handlingsfrihet avseende såväl om som hur en insats ska genomföras.

Samverkan mellan myndigheter och regeringskansli avseende utlandsoperation sker i huvudsak i två informella, men regelbundet sammanträdande, arbetsgrupper. Dialogen mellan regeringskansliet och Försvarsmakten hanteras i operationsgruppen som möts varje vecka för att diskutera pågående eller förestående operationer. En särskild beredningsgrupp med representanter från berörda departement och myndigheter (inklusive t ex rikspolisstyrelsen och Sida) diskuterar framförallt personalfrågor relaterade till de svenska insatserna.

Det finns emellertid ett klart behov av åtgärder för att ytterligare öka förståelsen mellan de svenska strategiska beslutsinstanserna. Sådana insatser har också gjorts och FOA har stött den svenska processen genom spel där såväl Högkvarteret som regeringskansliet deltar. Scenarierna kan vara principiella, belysa tex beslutsprocesser eller användandet av speciellt förbandskoncept, eller specifika, belysa särskilda beslutskrävande situationer eller utvecklingar. Syftet har varit såväl att ensa deltagarnas syn på operation och situation och att öka förståelsen för varandras ståndpunkter.

På taktisk nivå handlar ledningsproblemen till stor del om förmågan att samverka med omgivande förband. Den tydligaste aspekten är teknisk interoperabilitet, tex sambands- och ledningssystems förmåga att utbyta information med varandra. Dessa problem kan dock ofta lösas, t ex genom att man lånar varandra utrustning. Såväl på nordisk som Nato/PFF-nivå strävar man efter ökad teknisk interoperabilitet.

En annan betydligt svårare aspekt är den personella interoperabiliteten. Denna handlar inte bara om språkkunskaper utan också bland annat om arbetsmetoder, lednings- filosofier och stabsprocesser. Ett exempel är den svenska traditionen med uppdragstaktik - och många andra staters tradition med kommandostyrning - dvs en order specificerar inte bara vem som ska göra vad utan också i detalj hur detta ska genomföras.

Den svåraste aspekten på interoperabilitet är att nå inträde i de formella och informella ”klubbar” som bildas av vissa kontingenter i en operation. I Bosnien, såväl före som efter Natos övertagande, har den absolut viktigaste klubben varit den som bland annat består av de brittiska respektive amerikanska Natoförbanden. Det är där den väsentliga informationen funnits och de för den svenska kontingenten avgörande besluten tagits.

De komplicerade ledningsförhållandena i internationella insatser utgör en verklighet som alla inblandade måste ta hänsyn till men som är mycket svår att förändra. Likväl måste på såväl nationell som internationell nivå nu fortsatt åtgärder sättas in för att öka interoperabiliteten mellan förbanden, de internationella stabernas förmåga att leda insatser på ett optimalt sätt och samtidigt minska inslaget av nationella agendor hos truppbidragarna och risken för detaljstyrning.

Från FOA-tidningen nr 4-1999 - www.foi.se/framsyn