Terrordåden riskerar att låsa vår bild av hotet
I en globaliserad värld ser hoten annorlunda ut. Analyserna är svårare att göra. Risken finns att man fastnar vid ett ”favorithot” och bortser från andra. Risken är också att man letar efter illasinnade aktörer och glömmer de hot som till exempel naturen kan erbjuda i form av översvämningar, orkaner, jordskalv eller sjukdomar, skriver artikelförfattaren och forskningschefen vid Krisberedskapsmyndigheten (KBM).
Av Bengt Sundelius
Hot- och riskanalyser kan inte hänga fritt från verksamheten i övrigt. Kruxet är att gå från diagnosarbete till en upparbetad förmåga att hantera det oförutsedda effektivt. Vägen dit sker i flera steg. KBM främjar forskning för att vi bättre ska förstå vilka krav, som dessa steg omfattar.
Analytisk flexibilitet
Det mest grundläggande för en god beredskap inför möjliga krissituationer är att upprätthålla förmågan till en flexibel hot- och riskanalys. Kriser kan uppstå plötsligt och oväntat. Genomlysningar av en rad historiska erfarenheter visar att brister i hanteringsförmågan inte primärt har orsakats av en avsaknad av hotanalys. Det har snarare handlat om att man har fäst stort avseende vid en viss given bild. En rigid fixering vid ett eller några få sannolika hot eller riskmoment inbjuder till obehagliga överraskningar.
Många i ledande ställningar bär fortfarande på det mentala skrotet från det kalla krigets hotbild. De senaste åren har vi därtill fångats av det konkreta – och genom tv med egna ögon upplevda – väpnade terroristhotet. Samhällets säkerhet kan dock utsättas för påfrestningar av olika typer och från diverse riktningar. Att kunna hantera det oväntade, fyllt av osäkerheter, är själva andemeningen i framgångsrik krishantering.
Med det globala säkerhetsspektrum som har lyfts fram i detta temanummer måste sannolikheter och konsekvenser inbegripas i en sammanhållen riskanalys av olika möjliga hot. Vissa angrepp torde få förödande nationella konsekvenser, medan till exempel en informationsoperation av en terrorgrupp eller ett kriminellt syndikat vore mindre skadeverkande för samhällets säkerhet. Å andra sidan kan dessa typer vara mer sannolika, inträffa oftare och därmed ge en kumulativ effekt av stor betydelse för vår nationella säkerhet. Inom vilket frågekomplex bör kraftsamlingen ske, och på vilka områden kan man leva med ett kalkylerat risktagande?
Bör Sveriges krishanteringskapacitet styras mot möjliga angrepp av annan stat eller av annan grupp eller sekt med en låg sannolikhet, men med svåra skadeverkningar? Eller bör man mobilisera resurser mot hot och risker av högre sannolikhet, men med mindre förödande konsekvenser? Detta balansproblem utgör en svår nöt att knäcka för våra experter och politiskt ansvariga inom olika verksamhetsfält.
Analys av situationen
I en mening var händelserna den 11 september 2001 förlösande för denna problematik kring inriktningen av de allt knappare resurserna. Man kunde åter fokusera planeringen på ett tydligt konsekvensskapande väpnat hot med relativt hög sannolikhet. Andra hottyper som innan denna dramatiska händelse varit tongivande i den svenska diskussionen föll undan. En ny fixpunkt för den säkerhetspolitiska analysen kunde etableras. Konturerna förstärktes av attentaten i Madrid 2004 och London 2005.
En flexibel hot- och riskanalys för ett nationellt krishanteringssystem behöver breddas bortom aktörsbaserade hot där ett ont uppsåt föreligger. Strukturellt betingade risker behöver sannolikhetsbedömas och deras skadeverkningar beaktas. Till exempel torde ett kollapsat infrastruktursystem i ett närliggande samhälle få stora konsekvenser för vårt land, som när Tjernobylolyckan inträffade våren 1986.
Andra icke-aktörsbaserade eländen kan tänkas. Det som drabbade Toronto i samband med den snabba spridningen av sars kan upprepas i ännu större skala i Europa. Liksom de senaste årens terrorattacker, har ju skräckinjagande smittor faktiskt uppstått i fjärran länder och snabbt spridits tvärs över världen. Vår utsatthet behöver inte utgå från en ond avsikt av någon identifierbar aktör att skada eller tvinga oss. Hur inlemmas dylika riskfyllda situationer utomlands i sårbarhetsanalyser och i krisberedskapstänkandet i vårt nationella krishanteringssystem?
Från analys till larm
Forskning pekar mot att steget ofta är långt från en gedigen hot- och riskanalys till beslut och åtgärder, som bygger på denna omvärldsdiagnos. Flera länkar i en komplex beredningsprocess måste säkras för att uppnå en förmåga och en vilja till ett agerande som utgår från en i förväg utarbetad hot- och riskanalys. Bara för att en omvärldsanalys finns att tillgå är det långt ifrån säkert att denna expertbild av hot och risker kommer till praktisk användning när den behövs. Om så ska ske, måste detta säkerställas i förväg, innan läget blir akut.
En rad processegenheter fungerar som svårgenomträngliga och förvanskande filter i överföringen av kritisk information till dem som ansvarar för beslut och genomförande. Larmkedjan fungerar inte alltid enligt planen, visar flera djupstudier av historiska underrättelsefiaskon.
När en expertbild av ett sannolikt hot föreligger måste denna varning uppfattas inom en relevant organisation. Hur motstridiga signaler hanteras av olika underrättelseorgan och specialister på omvärldsanalys har varit föremål för omfattande forskning. Docent Wilhelm Agrell vid Lunds universitet har med stöd av KBM analyserat denna problematik och publicerat en tänkvärd bok i ämnet. Han föreläser även regelbundet om dessa frågor för blivande och aktiva experter inom underrättelsevärlden.
En varning ska inte bara tas emot av en organisation, den ska även förstås och smältas mentalt av individer och av ett beslutskollektiv. Charles Parker och Eric Stern vid Uppsala universitet har i ett forskningsprojekt, med stöd av KBM, undersökt de många filter som försvårade för signaler om en kommande terrorattack att rätt förstås av de relevanta beslutsfattarna i USA. Forskarna bygger sin analys på det omfattande empiriska material, som har grävts fram av en rad offentliga utredningar i efterföljd av den 11 september.
”Kontorspolitik” filtrerar
Man kan förmoda att den svenska Katastrofkommissionen på ett liknande sätt kommer att belysa de filtreringsmekanismer som försvårade ett snabbt och resolut svenskt offentligt agerande i Tsunamihändelsen. Några av de forskare som KBM har odlat fram inom krishanteringsområdet ingår i kommissionens analysgrupp.
Kombinationen av situationens inneboende krav och beredningsstabens och beslutsfattarnas mänskliga skröpligheter orsakar stress, oförmåga att rätt uppfatta signaler, bortsållning av oönskade indikatorer, ett förstärkande av förutfattade meningar, grova bilder av motparter samt tendenser att förlita sig på enkla analogier och så kallade sanningar. Beredningsarbetet inför beslut i nationella kriser har i många andra länder påverkats i hög grad av sådana förmågereducerande aspekter. Det skulle förvåna om detta inte även gäller i vårt land.
Så kallad kontorspolitik fungerar som ett filter för informationsspridning och utformning av underlag för och genomförande av beslut. Uppsättningen relevanta handlingsalternativ styrs ofta mer av organisationens medelsrepertoar än av situationens egenart. Det omkringliggande organisationskomplexet påverkar på flera sätt beslutsfattarens problemuppfattningar, förelagda handlingsalternativ och ställningstaganden. Trögheter i rutiner och möjligheter till kreativa omtolkningar av tagna beslut i verkställandefasen föreligger ofta. Genomförandet bortom själva beslutspunkten faller helt inom organisationskomplexens domäner.
Den i Sverige lovordade samförståndsandan och samrådsideologin inom den relativt småskaliga statliga förvaltningen kan lätt leda till att en negativt verkande småguppsdynamik får ett betydande genomslag. Agerandet bereds och bestäms då i en snäv krets av förtrogna. Trycket på att komma överens snabbt, att nå konsensus, undertrycker det lika viktiga behovet av en grundlig och kritisk genomlysning av ett komplext informationsmaterial. Den mest kända patologin är så kallad Groupthink. En internationellt ledande bok i ämnet har publicerats av svenska forskare efter att ha fått stöd av KBM och av dess föregångare ÖCB.
Från larm till beslut
Det kan finnas goda skäl för en politiskt ansvarig beslutsfattare att inte ta detta svåra steg. Att agera innebär kostnader och risker av olika slag. Men även ett passivt förhållningssätt kan i efterhand få katastrofala konsekvenser för samhället och för beslutsfattaren personligen. Dagen efter den stora krisen handlar debatten mindre om ansvarsundvikande och mer om ansvarsutkrävande.
En kalkyl måste snabbt göras av kostnader och möjligheter, av risker och potentiella vinster. En sådan kalkyl är mångdimensionell. Flera kriterier blandas på ett mer eller mindre medvetet sätt av en ansvarig beslutsfattare och dennes stab. Förutom en sakanalys av de förhållanden som ska hanteras tillkommer vanligen en politisk möjlighetsdimension. Vilka politiska risker kan jag bära? Vilka möjligheter till politisk framgång kan jag påräkna med de olika expertalternativen? Många frågekomplex pockar och man vill nu dra på knappa resurser av pengar, personal och personlig uppmärksamhet. Hur ska just detta hot eller denna möjliga risk prioriteras relativt alla de övriga mer eller mindre sannolika scenarier som serveras dagligen av min analysgrupp?
Lätt att avvakta
En av osäkerheter och komplexitet överhopad beslutsfattare kan finna att det minst smärtsamma steget för stunden är att avvakta. Man kan hoppas att signalen var feltolkad och att varningen var ännu ett falsklarm. Beslutskraften och tillgängliga resurser kan bättre ägnas mer omedelbara och konkreta problem. Ofta leder en omfattande omvärldsanalys av hot och risker till ett sådant icke-beslut.
När motsatsen sker, då ett pro-aktivt beslut fattas, måste detta kommuniceras till berörda inom organisationen och till allmänheten. Även här föreligger en rad svårigheter att hantera. I dagens mediebaserade samhälle räcker det inte med ett resolut agerande inför en hotande situation. Bilden av agerandet behöver spegla denna vilja att genomföra motåtgärder för att möta eller hindra kommande hot. Studier om kriskommunikationens svåra handlag har fått stöd av KBM då denna dimension utgör en väsentlig del av den nationella förmågan till effektiv och legitim krishantering.
Medier påverkar dagordningen
Medielandskapet behöver ingå som en del av omvärldsanalysen då dess aktörer formar samhällets bilder av de skarpa hoten och de svårhanterade riskerna. Dagordningen för den offentliga debatten och för det politiska spelet kring olika hot och risker formas genom en medial spegel. Docent Johan Eriksson har i ett KBM-projekt myntat termen ”hotbildernas politik” för att lyfta fram samspelet mellan intressenter, samhällsdebatt och sakförhållanden. Utfallet i denna offentliga kamp om den förhärskande hotbilden är inte självklar.
Genomförandelänken kan brista
Initiala beslut i kris fattas på hög myndighetsnivå eller inom en snäv krets av politiskt ansvariga. Genomförandet av dessa inriktningsbeslut ligger dock i händerna på de stora organisationerna. En förutsättning för att lyckas med implementeringen av beslut i en akut situation är god kunskap om de organisationer som sköter genomförandet. Institutionaliserade kulturer bär upp en organisation och formar hur inriktningsdirektiv omsätts i operativ handling. De tunga verkställande myndigheterna, såsom Försvarsmakten, räddningstjänsterna eller polismyndigheterna, präglas av sina yrkesprofessioner. Mer eller mindre omedvetet insocialiseras medarbetare i vissa utblickar mot de övriga samhällsaktörer som är av betydelse för gemensam problemlösning i en kris. Kulturkrockarnas negativa effekter kan minskas något genom gemensamma utbildningar och övningar.
Inom försvarsforskningen har viktiga bidrag presenterats kring olika tekniker för ansvarsfördelning och stöd till hierarkiska och nätverksbaserade ledningsstrukturer. Inte minst har man investerat i nödvändiga tekniska komponenter för att uppnå, sprida och använda en gemensam lägesbild. Vidare forskning och utveckling kring dessa problematiker men med tydlig fokus på de villkor som gäller för samhällets säkerhet är önskvärd. Man kan inte direkt överföra de forskningsrön som uppnåtts inom det militära slagfältets ram till de än mer svåröverskådliga och fragmenterade hot- och riskområdet som belysts här.
Sverige är inte vakuumförpackat
Samverkan tvärs över sektorsgränser eller nationsgränser krävs ofta för att uppnå avsedda resultat inför de hot och risker som har lyfts fram i detta temanummer. Omfattande forskning föreligger om nödvändig samverkan mellan operativa aktörer och om svårigheterna att få detta till stånd inom ett samhälle. Nu behövs även djupare kunskaper om det internationella samarbetets problematik. Förutsättningar och begränsningar för samverkan inom ett EU av 25 länder behöver belysas genom forskning och studier.
Under överskådlig tid kommer vårt samhälle att leva inom ett europeiskt sårbarhetsöverskott men med ett underskott i den gemensamma förmågan. Kedjan kan ytterligare försvagas från hot- och riskanalyser till gemensamma beslut och ett samlat agerande inför och i kritiska lägen. Inom EU växer över tiden fram en gemensamhetssyn på området ”civil protection”– i vid bemärkelse – i Solidaritetsklausulens anda. En rad konkreta problem uppstår när en doktrin i vardande ska omsättas till etablerad praktik.
Självklart har vi ett ansvar att bidra till den gemensamma krishanteringsförmågan i det EU, som vi är en del av. Med ett sådant vidare ansvarsåliggande behöver kedjan från en flexibel hotbild till ett resolut agerande smidas ännu fastare. KBM verkar för att arbetet med denna europeiska utmaning för det svenska samhällets säkerhet kan ge ett mervärde för alla, snarare än att bli en belastning för den samlade förmågan.
Bengt Sundelius är forskningschef vid Krisberedskapsmyndigheten.
Från Framsyn nr 5-2005 - www.foi.se/framsyn