Försvarsbesluten har gått i ständig otakt

Dramat kalla kriget spelades på den stora scenen i två akter. Den andra akten började 1979. På den svenska lilla scenen var kalla kriget en tre-aktare. När det andra kalla kriget drog i gång var Sverige dåligt förberett såväl mentalt som militärt. Och när rustningarna avtog i världen omkring 1985 var de på väg upp i Sverige och kulminerade 1990. Krister Pallin vid Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) har studerat kalla krigets försvarsbeslut och säger att Sverige någon gång i mitten av 1960-talet kom till en brytpunkt.

Av Jan-Ivar Askelin

Nya faktorer kom att styra hur försvaret skulle se ut, säger Krister Pallin vid FOI och menar att vi har mycket att lära av hur försvarspolitiken utformades under det kalla kriget.

- Det finns skäl till att vara ödmjuk inför den uppgift som ligger framför dagens beslutsfattare. Då hade vi en klart definierad motståndare. Och ändå kunde det bli ganska fel. idag har vi inte denna klara bild. Det finns en risk för att vi, i brist på en reell motståndare, skapar en fiktiv motståndare. Och denne motståndare behöver inte vara den som vi ska vara räddast för. Och det finns en risk för att denne motståndare, som vi kanske felaktigt har hittat på, bara i våra egna föreställningar ersätter den gamla tydliga motståndaren som vi hade förr.

20 år av enighet
Den första perioden kallar Krister Pallin för enigheten. Under de första 20 åren efter andra världskrigets slut fanns en politisk enighet om att det fanns ett hot mot Sverige och att detta hot framför allt skulle mötas med ett starkt försvar. Försvarsanslagen har i relativa termer aldrig varit så höga som då. Under en stor del av 1950-talet låg anslagen runt fyra procent av bruttonationalprodukten. Från 1949 till 1954 steg utgifterna med nästan 70 procent. Det första försvarsbeslutet under kalla kriget kom 1948 och varade i tio år, vilket kan ses som ett tecken på den enighet som rådde.

- Då diskuterades hur stor risken var att det skulle bli ett krig och om det i så fall skulle bli ett kärnvapenkrig. En annan viktig fråga var om det fanns ett alternativ till maktblocken, en tredje väg. Det var främst socialdemokraterna som intresserade sig för denna linje, vilken orsakade mycket offentlig debatt, men knappast påverkade försvars-politiken vid denna tid, säger Krister Pallin.

Andra akten på lilla scenen
När kalla kriget på stora scenen fortfarande är inne i första akten börjar den andra akten på Sveriges lilla scen. Den politiska enigheten om försvaret spricker och betydelsen av ett starkt försvar för landets säkerhet tonas ned. I stället får diplomatin ett större inflytande.

Krister Pallin ser några viktiga faktorer i omsvängningen:

• Nya ideologiska inslag i säkerhetspolitiken
• Förändrad bedömning av det militära hotet
• Ekonomisk stagnation
• Försvagat inrikespolitiskt stöd för regeringen.

Exakt hur samspelet mellan dessa faktorer såg ut i samband med omsvängningen är svårbedömt, säger Krister Pallin. På längre sikt är det dock tydligt att det avgörande är strävan mot en tredje politisk väg mellan maktblocken och ändrad uppfattning om behovet av militär förmåga.

- Den nya politiken märks tydligt i försvarsbeslutet 1972 när det för första gången sägs att Sverige medvetet ska sänka sin militära förmåga. Då rådde en stark tro på avspänning i världen. Supermakterna hade kommit överens om att begränsa sina strategiska kärnvapen i de så kallade Saltavtalen. I reala pengar ökade visserligen försvarsanslagen fortfarande, om än i lägre takt, men kostnadspålägg åt upp ökningen, säger Krister Pallin.

Under den här tiden mister socialdemokraterna regeringsmakten 1976. Den borgerliga perioden, som varar till 1982, kännetecknas dock av relativt svaga regeringar.

- Det socialdemokratiska partiet var ibland splittrat i synen på försvar och säkerhet. Men det blev knappast lättare att skapa en enhetlig syn på försvaret när tre borgerliga partier skulle samsas under en period av kraftig försvagning av samhällsekonomin, säger Krister Pallin.

Bilden blir dystrare
När det andra kalla kriget börjar 1979, är Sverige fortfarande kvar i andra akten. När försvarets förmåga jämförs med den troliga motståndaren, blir det allt dystrare för Sverige. Det dröjer ända till mitten av 1980-talet innan urholkningen av försvarsekonomin, särskilt från 1979, och de uppenbara bristerna i militär förmåga leder till förändringar i försvarspolitiken. När Sverige rustar upp, börjar de andra att rusta ned. Vi låg ungefär fem år efter. När den svenska rustningen kulminerar var det kalla kriget i praktiken slut. Muren hade fallit och billiga östtyska pansarfordon fann sina köpare.

Hotbilder och planeringsprocess
Under hela kalla kriget fördes en intensiv debatt om hotet och olika hotbilder skickades in i planeringsprocessen. Krister Pallin påpekar att uppfattningen om hotet berodde på vad det talades om.

- Vi kunde relativt väl säga vad som var motståndarens förmåga. Däremot visste vi mindre om hans avsikter. Mot dessa två faktorer, varav den ena var en bättre eller sämre gissning, skulle vi ställa vår egen militära förmåga. Det som man då fick fram var hotet. Brytpunkten på 1960-talet handlade mycket om att det uppstod en politisk oenighet om allt detta; motståndarens militära förmåga och avsikter såväl som vår egen militära förmåga.

Försvarsbesluten hamrades fram i en process mellan Försvarsmakten och departementet, vars militära sakkunskap inte var i klass med Högkvarterets. Försvarsbesluten kopplades till en bestämd hotbild, som främst militären tog fram.

- Detta ledde till en förtroendeklyfta i synen på hotet, säger Krister Pallin, och efterhand separata beredningsprocesser med allt större åsiktsskillnader om försvarets utformning. Mycket av detta ser vi än idag.

En stor påverkan på försvarets utformning hade planeringsprocessen. När Forddirektören Robert McNamara blev försvarsminister i USA, tog han med sig affärsvärldens syn på planering. Detta kom på 1970-talet till Sverige och kallades Försvarets planerings- och ekonomisystem (FPE). De mest kända delarna är perspektivplaneringen och programplaneringen, som sträckte sig 20 respektive tio år framåt i tiden.

- Det blev mycket omdiskuterat och man kan väl säga att det fanns en övertro på vad som gick att planera, säger Krister Pallin. Planeringsprocessen byggde bland annat på att man enades om en hotbild, som omsattes i så kallade styrande angreppsfall. Dessa skulle genomsyra planeringen för hela totalförsvaret, det vill säga all samhällsverksamhet i krig. Processen blev förstås, särskilt inför försvarsbesluten, mycket omfattande och tidskrävande.

Risk att bli systemets fånge
En hotbild som omtalades mycket under det kalla krigets senare år var det strategiska överfallet, kallat SÖ. Tanken på det plötsliga överfallet var dock inte ny. Den hade funnits med i många år innan den blev upphöjd till officiell hotbild. Kanske fanns det fog för uttrycket att när hotbilden kommit till Nynäshamn, var det dags för en ny.

- Trots att avsikten med nya planeringssystem som regel är att göra processen mer rationell och begriplig, finns det en risk att man blir systemets fånge. Mycket talar för att FPE-systemets komplexitet i kombination med missbruk av olika aktörer snarare förhindrade än underlättade nödvändiga omprioriteringar, menar Krister Pallin.

Försvaret var alltid starkt
Under kalla kriget fanns en flora av doktriner. I botten låg naturligtvis doktrinen om neutralitet i krig och alliansfrihet i fred. En viktig doktrin var marginaldoktrinen som, i olika former, utgjorde en avgörande förutsättning för det svenska försvarets trovärdighet. Den gick ut på att stormakterna var så uppbundna på den centrala fronten, att de bara kunde avvara mindre styrkor när flankernas utsatthet betonades. Den svenska marginaldoktrinen låg nära avskräckningsdoktrinen, vilken hävdade att det skulle kosta mer än det smakade att angripa Sverige. I en annan klass fanns självförsörjningsdoktrinen, där Sveriges ambition att klara sig självt beskrevs. Försvarsindustrins huvuduppgift sades vara att försörja försvaret i händelse av krig. Doktrinen låg också till grund för den omfattande beredskapslagringen i händelse att Sverige blev avspärrat.

Doktrinerna kunde vara öppna eller hemliga, eller båda delarna.

- Neutralitetsdoktrinen har ju en öppen del, där Sverige deklarerar ambitionen att stå utanför kriget. Samtidigt hade ju doktrinen uppenbarligen en hemlig del, som sade hur vi skulle ha gjort om neutralitetspolitiken misslyckats, säger Krister Pallin.

- Till en början tycktes doktrinerna vara styrande. De sade att vi skulle göra på ett visst sätt och de förklarade varför vi gjorde på detta sätt. Sedan blev de mer beskrivande. De tillkom efteråt. Först gör man på ett visst sätt och sedan hittar man på en doktrin. Med tiden kom doktrinerna mest att handla om att legitimera den förda politiken genom att till exempel hålla hotet på en lämplig nivå. Politiken styrdes däremot i själva verket främst av andra föreställningar. Vi hamnade i en situation där försvaret per definition alltid ansågs vara starkt.

Jan-Ivar Askelin är redaktör för Framsyn.

Mer att läsa
Krister Pallin har skrivit rapporten Sveriges militära satsningar: en översikt med förklaringar till perioden efter 1945. FOA-R--98-00828-170-E.

Från Framsyn nr 1-2004 - www.foi.se/framsyn