Försvaret klarar inte Europas krav
Sverige har svårt att leva upp till de krav som ställs inom den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP). Det minskande värnpliktsförsvaret räcker inte till för Sveriges ökande internationella engagemang. Åtminstone inte utan att kostnaderna skenar iväg, varnar FOI:s Pär Eriksson.
Av Pär Eriksson
När Sverige blev medlem i den Europeiska Unionen 1995 innebar det också ett säkerhetspolitiskt steg. Sverige trädde in i en union av stater med ett allt närmare beroende av varandra politiskt, ekonomiskt, kulturellt och socialt. Ett beroende som också innebar att ett hot mot en stat skulle utgöra ett hot mot alla. EU var således en union med säkerhetspolitiska aspekter men saknade i praktiken säkerhetspolitisk förmåga. Tydligast illustrerades detta kanske av EU:s svårigheter att hantera kriserna på Balkan.
I slutet av 1990-talet inleddes en process för att skapa en gemensam europeisk säkerhets- och försvarspolitik (ESFP). Det ”gemensamma” har dock ofta varit svårt att urskilja. Federalt inriktade stater som Tyskland och Belgien har velat ha ett europeiskt försvar, som ett naturligt nästa steg mot en ytterligare integrerad union. Frankrike har också velat ha ett europeiskt försvar, inte minst för att balansera USA, men då ett mellanstatligt sådant för att garantera ett franskt inflytande.
Två grupper av stater har i stället strävat efter ett mer begränsat ESFP: de transatlantiskt inriktade som Storbritannien och Italien och de alliansfria som Sverige. Gemensamt är att deras visioner framför allt handlar om en europeisk förmåga att hantera olika former av mer begränsade krishanteringsoperationer. Den förstnämnda gruppen handlar framför allt utifrån hänsyn till Nato och relationen till USA. Den andra gruppen handlar snarast utifrån viljan att behålla en åtminstone till ytan alliansfri status.
Hittills har den begränsade visionen haft ett övertag. Den militära delen av ESFP ska vara en förmåga att inom 60 dagar kunna sända ut upp till 60 000 soldater, plus sjö- och luftstridskrafter, på så kallade Petersbergsuppdrag. Det innebär humanitära insatser och räddningsinsatser, fredsbevarande insatser och fredsframtvingande insatser med en varaktighet om upp till ett år. Förvisso innebär redan denna ambition en icke obetydlig utmaning för EU:s medlemsstater, såväl vad gäller militära kapaciteter som politisk förmåga att agera sammanhållet. Det är dock långt ifrån något gemensamt försvar.
EU är vidare beroende av Nato för att kunna genomföra mer komplexa insatser. Efter flera år av diskussioner kunde ett avtal slutas mellan EU och Nato våren 2003. Avtalet gav EU ”garanterad tillgång” till Natos planeringsresurser och andra kapaciteter samtidigt som Nato, och indirekt USA, gavs ett inflytande över EU:s insatser. Strax därefter kunde EU med Natostöd inleda sin första militära operation i Makedonien.
Terrordåden den 11 september 2001 och utvecklingen därefter har emellertid inneburit att förutsättningarna för EU:s försvarsdiskussioner börjat förändras och det har blivit möjligt att föra fram mer långtgående förslag på försvarsområdet. Ett exempel är återkommande fransk-tyska signaler om att ESFP nu borde gå mot mer av ett europeiskt försvar. När Frankrike och Tyskland möttes i april 2003 tillsammans med Belgien och Luxemburg och bland annat föreslog att det skulle upprättas en EU-stab för operationsplanering, något som kunde uppfattas som en direkt utmaning av Nato, skapade det också stor oro såväl i USA som hos transatlantiska EU-stater. Samtidigt har EU:s splittring i Irakkrisen ökat insikten inom EU om vikten att finna en europeisk samsyn.
När Konventet sommaren 2003 lade fram sitt förslag till ett konstitutionellt fördrag var det på försvarsområdet präglat av denna förskjutning. Först och främst anges i fördragsutkastet en tydligare övergripande inriktning av ESFP mot ett gemensamt europeiskt försvar. ESFP ska, enligt utkastet, nu syfta till ett gemensamt försvar när medlemsstaterna så beslutar, inte som det står i dagens fördrag om staterna så beslutar.
Fördragsutkastet öppnar också för mindre grupper av medlemsstater att gå vidare i förväg med ett fördjupat försvarssamarbete, så kallad flexibel integration. Särskilt intressant är att Konventet föreslår att två konkreta varianter av flexibel integration ska skrivas in direkt i fördraget - dels ”strukturerat samarbete” för de stater som vill gå vidare med högre krav på militära resurser och samtidigt är beredda att ta sig mer krävande krishanteringsuppdrag, dels så kallat ”närmare samarbete om ömsesidigt försvar”. Skulle dessa ”specialfall” skrivas in direkt i fördraget sänks troligen tröskeln för flexibel integration på försvarsområdet, bland annat genom att de processer och regler som gäller för den generella formen av flexibel integration kringgås.
Fördragsutkastet föreslår också en så kallad solidaritetsklausul. Denna kan betraktas som en klausul om gemensamt militärt försvar mot ett specifikt hot, terrorism. Klausulen stipulerar att Unionen ska mobilisera alla tillgängliga instrument, inklusive militära resurser som medlemsstaterna tillhandahåller, för att förhindra terroristhot, skydda demokratiska institutioner och civilbefolkningen mot en eventuell terrorattack samt bistå medlemsstater på dess territorium. Klausulen stipulerar dessutom att medlemsstaterna ska lämna varandra bistånd. Det finns således inte något självklart utrymme för nationella beslut om och med vad man ska bistå. Det politiska trycket vid en eventuell attack skulle troligen göra en vägran omöjlig. Dessutom finns flera oklarheter. Kan man i en akut situation verkligen avgöra om dåd är terrorism eller terrorattacker styrda av en stat? Om man ska ”skydda” EU:s civilbefolkningar från terrordåd, kan det då ingå offensiva moment för att slå ut hot innan de når EU?
I skrivande stund har förhandlingarna mellan EU:s stats- och regeringschefer om det nya fördraget inletts. Mycket tyder på att de tre stora (Frankrike, Tyskland och Storbritannien) avser att finna en kompromiss på försvarsområdet. Fransmän och tyskar inser att ett fördjupat europeiskt försvarssamarbete utan britter skulle bli ett luftslott. Samtidigt har också britter ett intresse av att delta i en ökad europeisk förmåga att hantera de problem där USA inte är engagerat. Exakt hur en kompromiss kan komma att se ut är omöjligt att säga. En lösning där närmare samarbete om ömsesidigt försvar stryks och Natos roll betonas som en eftergift till britterna mot att britter accepterar såväl strukturerat samarbete och solidaritetsklausul som en utvecklad förmåga till europeiskt, autonomt agerande ligger dock nära till hands.
För svensk del kan detta få långtgående konsekvenser. Om”strukturerat samarbete” aktiveras med stöd från de tre stora och Sverige exempelvis valde att ställa sig utanför, riskerar vi att hamna utanför ett forum där de flesta relevanta besluten kring europeisk försvarspolitik, europeisk militär kapacitetsutveckling och europeiska fredsfrämjande insatser tas. Väljer Sverige i stället att delta i ett sådant samarbete får det konsekvenser för hur svensk säkerhets- och försvarspolitik uppfattas och utformas.
Solidaritetsklausulen skulle å sin sida innebära att Sverige ingår i ett samarbete med ett slags ömsesidiga säkerhetsgarantier för de flesta av de hot som i praktiken återstår när invasionshotet försvunnit.
Tuffa krav för Sverige
Dagens ESFP innebär redan krav som Sveriges försvarsstrukturer har svårt att leva upp till. Framför allt handlar det om hur ett minskande värnpliktsförsvar ska kunna försörja ett växande internationellt engagemang med personal utan att kostnaderna skenar iväg. En solidaritetsklausul skulle accentuera detta ytterligare. Exempelvis skulle kraven på snabbinsatsförmåga öka då dagens förband med 30 dagars beredskap knappast är till stor nytta i försvaret mot terrorism.
Samtidigt kan det diskuteras vilka val Sverige har i praktiken. Det är i dag svårt att tänka sig att en europeisk stat skulle kunna komma under hot eller angrepp utan att de andra kom till hjälp. Samtidigt är hoten också allt mer gemensamma och av en karaktär som är allt svårare att skydda sig mot som enskild, ensam stat. På så vis innebär solidaritetsklausulen egentligen bara en formalisering av dagens situation och möjligheter till flexibel integration bara en väg framåt mot att nå en reell förmåga. Ett medlemsland kan knappast säga ”nej, vi kommer inte till er hjälp om något händer” utan att det uppfattas som osolidariskt.
Samarbete måste prioriteras
Även om en ökad grad av enighet utvecklas kring ESFP avgörs EU:s framtida säkerhetspolitiska förmåga sist och slutligen av huruvida medlemsstaterna kan och vill göra nödvändiga prioriteringar för att åstadkomma nödvändiga militära och civila kapaciteter. I praktiken handlar det snarast om mer samarbete, att få ut mer av den gemensamma potten än vad summan av varje lands försvar kan ge, än att tillföra mer pengar. En sådan utveckling är dock långt ifrån självklar. Det stora flertalet av EU:s medlemsstater betraktar fortfarande det egna militära försvaret som ett starkt nationellt intresse. Processen måste dessutom genomföras så att den transatlantiska länken utvecklas, inte avvecklas, vilket gör ekvationen än svårare. En situation där ett alltmer integrerat EU står utan egen förmåga att hantera hot och kriser där USA och Nato inte är engagerat ter sig dock än mer problematiskt.
Pär Eriksson arbetar med europeisk krishantering på FOI:s avdelning för försvarsanalys.
Från Framsyn nr 5-2003 - www.foi.se/framsyn