Säkrare samhälle med god krishantering

Sverige bör bygga ett robust och säkert samhälle med en god förmåga att hantera kriser. Då skapar vi ett förtroende hos andra för det samhällsförsvar vi menar kan bidra till hela Europas fred och säkerhet.

Av Bengt Sundelius (bilden tv)

Krishanteringsforskare är väl medvetna om svårigheterna med att objektivt och entydigt definiera en nationell kris som socialt fenomen. Uppfattningar om tröskelvärden för en kris varierar mellan individer, olika analysnivåer och olika kulturer. Ämnet är mer mångtydigt än den juridiskt skarpa gränsen mellan fred och krig eller krigsfara. Den minsta gemensamma nämnaren i dessa försök till allmängiltiga definitioner är insikten om betydelsen av den subjektiva upplevelsen av hot mot individers, gruppers, organisationers eller nationers grundläggande värden. Vad som utgör ett grundläggande värde i denna mening varierar över tid och är kontextberoende.

Alla typer av åtgärder
Regeringen anför klokt i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (2001/02: 158, sidan 53) att begreppet ”krishantering inbegriper alla typer av åtgärder som berör hanteringen av händelser. Åtgärderna sträcker sig från samhällets skadereducerande förberedelser, via den operativa krishanteringen, till frågor som rör samhällets återhämtning efter krisens akuta fas.” Vidare menar regeringen att ”det är väsentligt att människor har ett förtroende för det demokratiska systemets förmåga att kunna hantera det inträffade. Det är också viktigt att såväl landets högsta ledning som övriga verksamhetsansvariga förmår att förmedla budskapet att samhället bryr sig om det inträffade och de berörda.”

Den osäkerhet som finns inbyggd i ett akut krisskeende sätter alla normala regler och rutiner ur spel. Överraskande händelser sätter osäkerheten på sin spets, exempelvis när en naturkatastrof drabbar på det mest oväntade sätt, för att inte tala om en väpnad överraskningsattack. Tidsnöd drabbar beslutsfattare och operatörer i de flesta krissituationer. Känslor kan få stor betydelse vid dessa beslut. Det gäller för krishanterare att se till att överraskningen inte tränger ut andra grunder för beredning, beslut och implementering. Kunskaper om prevention, möjlig beredskap, operativ hantering, återhämtning, liksom lärdomar från tidigare och liknande händelser, är nyckelområden för att öka samhällets motståndskraft vid överraskande svåra händelser.

Symbolladdad sida
Krishantering omfattar inte bara ett operativt-funktionellt förhållningssätt utan har även en symbolladdad sida. Krishantering kan inte begränsas till en uppsättning väl inarbetade, tekniska problemlösnings- och ledningsaktiviteter. Det handlar i hög grad om frågor som rör samhällelig makt, legitimitet och politisk kommunikation. Kriser innehåller moment som gör att förtroendefrågor kommer i fokus. Den tekniskt-funktionella sidan av ledning, samordning, informations- och mediahantering är en nödvändig men ej tillräcklig grund för framgångsrik krishantering. Medborgarnas tillit till myndigheters eller politikers förmåga kan komma att sättas på spel. Det demokratiska systemet och dess företrädare prövas i kriser.

Uppföljning behövs i syfte att dra för framtiden berikande lärdomar från en enskild krishanteringsinsats. Individuellt och institutionellt lärande, scenariobaserade spel och övningar är viktiga delar av en god beredskap inför framtida kriser. Regeringen anför i den senaste propositionen som sin bedömning: ”Det är viktigt att erfarenheterna av inträffade nationella och internationella kriser tas till vara vid uppbyggnaden av samhällets krishanteringsförmåga. För att skapa och upprätthålla en god förmåga till krishantering krävs såväl utbildning som regelbundna övningar.”

Andras historia kan bli vår framtid
Efter 1970-talets medvetna terrordåd, som flygplanskapningen vid Bulltofta 1972 och ockupationen av den västtyska ambassaden 1975, har Sverige förskonats. Å andra sidan har landet upplevt ett statsministermord 1986, Estoniakatastrofen 1994, en anlagd brandkatastrof i Göteborg 1998 och i juni 2001 uppskakande gatuvåld vid EU:s toppmöte i Göteborg. Samt mordet på utrikesministern 2003. Svåra händelser av olika typer kommer även i fortsättningen att inträffa i Sverige. Ofta ingår i krishanteringen en internationell dimension som påverkar vårt förhållande till andra stater eller transnationella nätverk. Medborgare, kommuner och regeringen måste vara förberedda för att kunna lindra skadeverkningarna av sådana kriser.

Vi kan inte i förväg exakt veta vad landet kommer att utsättas för. De som ansvarar för rikets säkerhet och medborgarnas trygghet måste fortsätta arbetet med att flexibelt förbereda för det plötsliga och det oväntade. Den mentala beredskapen behöver stärkas genom utbildning och övning. En rad institutionella, juridiska och resursmässiga dimensioner måste förberedas genom planering, samordning och uppföljning.

Nationellt trauma
Ofta avgör hanteringen i den akuta fasen om en komplex och svårbedömd katastrofsituation eskalerar till en politisk kris och på sikt även till ett utdraget nationellt trauma. Tyvärr har vi fått uppleva hur flera i sig svåra händelser, som Palmemordet och Estoniakatastrofen, har omvandlats till oläkta sår i samhället. Ännu lider landet av sviterna från hanteringen av kravallerna i Göteborg sommaren 2001.

Vid efterdyningarna av svåra händelser är det vanligt med en period av rannsakan och fingerpekande. Någon person eller något abstrakt ska ställas till svars för krisens uppkomst eller för dess bristande hantering. Konspirationer frodas i detta spel av anklagelser om ansvar och skuld. Offentliga utredningar brukar tillsättas i syfte att få en saklig genomlysning och inte minst för att kyla ned den ofta politiskt infekterade debatten.

Stärkt förtroende
Kriser skapar inte endast risker för de ansvariga och potentiella hot mot samhällets säkerhet. Alternativt kan en framgångsrik krishanterare stärka sitt förtroende bland medborgarna. President George W Bush fick sitt genombrott som nationell ledare tack vare omständigheterna kring den 11 september. Statsminister Göran Persson framstod som en nationell trygghetssymbol efter terrordåden i USA. På samma sätt agerade kommunledningen i Göteborg på många sätt föredömligt i samband med den svåra brandkatastrofen på Hisingen i oktober 1998. Dess framåtblickande och konfliktförebyggande insatser stärkte det lokala förtroendet för stadens ledning.

I kriser prövas det operativa beslutsfattandet och det politiska ledarskapet. Ett möjlighetsfönster för att stärka demokratins trovärdighet som en styrelseform av handlingskraft och humanitär omtanke öppnas i sådana dramatiska ögonblick. Regering och myndighetsföreträdare kan med en strategisk blick forma en svår händelse till ett politiskt styrkeprov i stället för att jagas av dem som förmedlar en offentlig bild av det dramatiska skeendet.

Händelserna den 11 september 2001, liksom mjältbrandsbreven samma höst, fick ett betydande genomslag för EU:s strävanden mot ett bättre befolkningsskydd och ett förstärkt samarbete på det polisiära och rättsliga området. Krishanteringsförmågan för att skydda EU:s inre säkerhet lyftes fram som en tillkommande aspekt, förutom ambitionen att skapa en gemensam militär och civil kapacitet för att hantera kriser bortom EU:s gränser. Svårigheterna med att särskilja yttre hot mot EU och inre hot mot medborgarnas överlevnad tydliggjordes. Denna insikt manifesteras tydligt i EU:s ”utrikesminister” Javier Solanas utkast från juni 2003 till säkerhetspolitisk doktrin för EU: Ett säkert Europa i en bättre värld.

Nya prioriteringar
Under det kalla kriget investerades i nödvändiga försvarsansträngningar inför den tidens hotbild. Dagens utmaning för Sverige och för Europa är mindre konkret men inte mindre riskfylld. Beslut om en ändamålsenlig struktur för nationell krishantering till stöd för försvaret av vårt öppna men sårbara samhälle har tagits av riksdagen. I förlängningen av denna svenska reform, kan man ana initiativ för att stegvis bygga en samordnad, gemensam europeisk kapacitet för att hantera kriser inom och kring en utvidgad union.

Med en ominriktning av försvarets huvuduppgifter efter 1996, och i än högre grad efter 2002 års riksdagsbeslut, förefaller det rimligt att även ominrikta den forsknings- och studieverksamhet som bedrivs för att bygga upp nödvändiga förmågor och kompetenser. Dagens resursprioriteringar inom forskningsfältet speglar tidigare epokers behov och motsvarar inte de hotbilder som nu lyfts fram inom försvarsplaneringen. Inte minst har det ämnesmässigt breda och komplexa civila försvarets forskningsinsatser ännu inte fått ett resursmässigt genomslag inom försvarsforskningen.

Försvarsberedningen (SOU 2001: 44 sidan 175) anförde redan i augusti 2001 att det vore ”rimligt att en viss omdisponering sker av den forsknings- och studieverksamhet som bedrivs för att bygga upp nödvändig förmåga och kompetens både för det civila försvarets behov och för att utveckla samhällets förmåga att såväl förebygga, skapa beredskap inför, hantera och utvärdera kriser”.

Europeiskt samhällsförsvar byggs
Att bygga ett robust nationellt krishanteringssystem nedifrån och upp innebär att börja med säkrandet av det egna samhället på bred front. Ett fundament skapas för ett fortsatt folkligt stöd för nödvändiga investeringar i rikets säkerhet och medborgarnas trygghet. Vi måste identifiera svaga punkter som beroenden, sårbarheter och hot samt förstå de komplexa sambanden mellan strukturella omdaningar och aktörsbaserade ingrepp. Både territoriell säkerhet och funktionell säkerhet behöver uppmärksammas och tas som utgångspunkt för resurssatsningar och regelverk.

Utifrån denna svenska grund kan det försvarsrelaterade arbetet förlängas transnationellt genom utlandsengagemang till stöd för det säkerhetsfrämjande arbetet i vår nära omvärld, bland annat genom EU:s krishanteringskapacitet. Denna förmåga under uppbyggnad får ej begränsas till snävt definierade, reaktiva akutoperationer. Att bygga samhällets säkerhet här hemma ska förstås som en plattform för att lyckas med de internationella uppgifterna där ute. De internationella insatserna kan i sin tur förebygga behovet av att tvingas möta den väpnade striden på eller kring vårt EU-territorium.

Om Sverige bygger ett robust och säkert samhälle med en god förmåga att hantera kriser skapar vi ett förtroende hos andra för det samhällsförsvar vi menar kan bidra till hela Europas fred och säkerhet. Möjligheten att ta stöd i det civila samhället och därmed komma närmare medborgarna bör inte försittas. Människor berörs djupt av kriser och ett EU som visar en god förmåga att möta svåra situationer i samhället skapar ett förtroende bland sina medborgare. Krishantering är ett gränslöst viktigt arbetsfält för de forskare och praktiker, som vill bidra till ett säkrare samhälle i Sverige och i övriga Europa.

Bengt Sundelius är professor i statskunskap vid Uppsala universitet och vetenskaplig ledare för Crismart, ett nationellt centrum för krishanteringsstudier vid Försvarshögskolan.

Från Framsyn nr 4-2003 - www.foi.se/framsyn