Storstadsmänniskan mer sårbar

Storstadsregioner är komplexa och krisbenägna samhällen. Hög befolkningstäthet och förekomsten av en mängd ekonomiska, politiskt-administrativa och sociala aktiviteter ställer specifika krav på beslutsfattarna i särskilt utsatta lägen. Krishantering i stora städer skiljer sig därför åt från hanteringen av extraordinära händelser på mindre orter.

Av Edward Deverell och Eric Stern

Vissa storstäder har välutvecklade system för att söka förebygga kriser, mildra dess konsekvenser samt gynna ett snabbt återställande efter krisen medan andra städer halkar efter i utvecklingen. Dessutom leder många storstadsregioners ojämna tillväxt till ökad sårbarhet. Storstadsområden med ojämn inkomstfördelning och hög grad av etnisk mångfald tenderar att visa upp stora variationer i sin krisberedskap. I sådana städer finns dessutom en risk för att sociala, ekonomiska och politiska konflikter trappas upp, vilket kan leda till storskaliga upplopp och förödelse som till exempel i Los Angeles 1992 och Brixton 1981.

Samtidigt som stora städer på många sätt är sårbara, har de ofta en ansenlig resursbas och politisk betydelse, något som kan vara en fördel i hanteringen av kritiska och oförutsedda händelser. Till exempel underlättar städernas välutvecklade infrastruktur möjligheten att ta emot externt stöd. Utbyggda vägnät och kommunikationsmedel gynnar en snabb akutinsats, vilket var fallet vid explosionen i ett köpcenter utanför Helsingfors 2002. Ofta finns även kvalificerad och storskalig läkarhjälp att få vid sjukhus geografiskt relativt nära skadeplatsen. Att ligga som ett nav i moderna kommunikationer har även en komplicerande dimension som kan få betydande konsekvenser. Transporter av farligt gods genom tätbebyggda områden är ett sådant exempel. För oss aktualiserades denna risk med tillbudet på Tegeluddsvägen i Stockholm 1998, när en lastbil med 14 ton gasol sprang läck.

Infrastrukturella kaskader
Det moderna samhällets sårbarhet har ökat genom flera ömsesidigt beroende tekniska system vars komplexitet ständigt ökar. Detta gäller till exempel elförsörjningen och telekommunikationer. För att moderna storstadsregioner ska fungera, är det av yttersta vikt att driften av dessa IT-baserade system upprätthålls. Om elförsörjningen slås ut, drabbas stadens invånare av en mängd sekundära konsekvenser. Hiss- och tågtransporter avbryts, människors trygghet på mörka gator och torg hotas och vattenförsörjningen slås ut. På vintern kan avsaknaden av värme bli ett stort problem och under sommaren ställer ruttnande matvaror till besvär. Konsekvenser som dessa, och fler därtill, märktes då städer som Auckland (1998), Montreal (1998) och Buenos Aires (1999) drabbades av långvariga elavbrott.

I somras blev vi än en gång påminda om hur det ömsesidiga beroendet mellan olika infrastrukturella system skapar sårbarheter. Den 14 augusti inträffade det största elavbrottet hittills i Nordamerikas historia. Ett antal högspänningsledningar i Cleveland, Ohio, drabbades under en timme av flera fel. Dessa ledde till kaskadeffekter då belastningen på omkringliggande system ökade och elflödet utsattes för stora fluktuationer, vilket ledde till att ett antal kraftverk automatiskt stängdes ned. Resultatet blev att strömmen gick för omkring 50 miljoner människor i nordöstra USA och delar av Kanada, inklusive storstäderna New York, Cleveland, Detroit, Buffalo, Toronto och Ottawa. I delar av New York dröjde det mer än 24 timmar innan strömmen var tillbaka och i vissa delar av miljonstaden Detroit fick man genomlida två dagar utan el. I samband med det stora elavbrottet utspelade sig ett klassiskt ”blame game” när kanadensiska och amerikanska politiker och tjänstemän menade att orsaken till elavbrotten stod att finna på andra sidan gränsen.

Även färska svenska erfarenheter finns då Stockholmsförorten Kista drabbades av omfattande elavbrott i mars 2001 och i maj 2002. Kista hade under cirka 25 års tid växt till ett urbant centrum med viktiga infrastrukturella, ekonomiska och sociala tjänster. Elavbrottets effekter spred sig bortom de närmast berörda invånarna och över hela huvudstadsregionen. Tryckerierna för samtliga stora dagstidningar låg i det drabbade området och arbetsplatser för cirka 30 000 personer i Stockholms IT-metropol tvingades hålla stängt.

Kriskommunikation i urban miljö
Kommunikation är en central aspekt inom all typ av krishantering. Hur krishanterare lyckas med sin kriskommunikation kan vara avgörande för massmediernas och allmänhetens bedömning av aktören i fråga.

Om avbrott i kommunikationsnätverken är orsak till krisen, som i fallet med teleavbrottet i Uppsala 2002, kompliceras naturligtvis denna vitala del av krishanteringen. I ett läge där elektroniska medier inte fungerar gäller det att nå ut till allmänheten via direkt kommunikation. En sådan strategi har större möjligheter att lyckas i ett tätbebyggt område än på landsbygden. I en storstad är det lättare att snabbt nå ut till många människor med direkt kommunikation. I en urban miljö har krishanteraren dessutom en mängd olika kanaler till förfogande och kan på så vis nå potentiellt fler människor. Fler förmedlare av information kan dock även ha en hämmande effekt då budskapet riskerar att förvanskas.

Osäker kommunikation
Mobiltelefonins stora spridning i storstadsregioner och dess givna plats som vardagens primära kommunikationsmedel, innebär att många även i kris tar till mobiltelefonen. Under Göteborgsbranden 1998 fanns familj och vänner på brandplatsen, samtidigt som räddningstjänsten, då ungdomarna ringde sina nära inifrån den brinnande lokalen.

Mobiltelefonin är dock inte alltid att lita på. Erfarenheter visar att mobiltelefonnäten i tätbefolkade områden lätt överbelastas vid skadeplatsen med omnejd. Att ett stort antal människor söker kontakt vid ett och samma tillfälle och på så vis bidrar till att systemet faller samman, ställer till problem bland annat för oroliga närstående och medierna, men även för räddningsarbetare och andra, operativa krishanterare.

Problemet med överbelastning har även visat sig gälla det fasta telefonnätet. En händelse av tillräckligt stor omfattning kan även slå ut det fasta nätet. Detta var en lärdom efter terrordåden i USA den 11 september 2001, då de fasta telefonnäten i New York och i Washington slogs ut.

En åldrande befolkning
Den äldre urbana befolkningen utgör en särskilt sårbar del av de drabbade. Hos oss ökar detta befolkningsskikt, vilket kan betecknas som ett tilltagande problem i krissammanhang. Äldre har specifika behov i kriser och borde, på grund av sin allt högre närvaro i urbana områden, uppmärksammas som en särskilt utsatt grupp.

Under elavbrotten i Kista var de äldre och sjuka högsta prioritet, både för de lokala stadsdelsnämnderna och för stadens krisledning. Dock var det inte lika klart hur prioriteringen praktiskt skulle genomföras. Praxis för hur staden på ett effektivt och legitimt sätt ska värna om de äldre och sjuka vid kris är ovanligt. Dessutom tenderar de äldre i städerna att i större utsträckning tas omhand av nära släkt, vilket kan jämföras med landsorten där den offentliga vården dominerar. Under kris är det troligtvis svårare för dessa anhöriga att se till både egna behov och till de äldres. Detta kan ytterligare öka sårbarheten för äldre människor i storstadsregioner.

Denna sommar upplevde många europeiska städer extremt höga temperaturer med toppar över 40 grader. Paris var antagligen mest drabbat. En tre veckor lång värmebölja, i kombination med utebliven skötsel av anhöriga och hemtjänst på semester, ledde till uppskattningsvis 15 000 fler dödsfall under augusti jämfört med samma tid förra året. Den franska regeringen och olika myndigheter, vars insatser kom igång först när den värsta värmen var över, fick ta emot hård kritik för att de inte handlade snabbt nog och för att många ministrar inte avbröt sina semestrar.

Kulturell mångfald
Den ökande sociala rörligheten mot stora städer innebär att kriser som inträffar i storstadsregioner påverkar en befolkning präglad av etnisk mångfald. Detta ställer i sin tur urbana krishanterare inför specifika problem. Precision i ord och handling är viktigt då risken för missförstånd ökar med antalet inblandade kulturer. Den kulturella mångfaldens påverkan på svensk krishantering uppenbarades i samband med Göteborgsbranden 1998, där bristande kulturkunskap ledde till en rad missförstånd.

Flyktingar och invandrargrupper söker sig ofta till storstäder. För att minska och motarbeta trauman hos dessa grupper är det viktigt att det finns en organisation för information på andra språk än det förhärskande när kriser inträffar.

Utländska besökare
Ett likartat problem är att kriser i urbana miljöer tenderar att internationaliseras. Antalet tillströmmande turister och utländska affärsbesökare ökar. Därmed är det troligt att ett stort antal utländska medborgare finns i det drabbade området då det oväntade inträffar. Dessa grupper är särskilt svåra att nå och arbeta med, då de sällan talar det lokala språket, lyssnar på lokala medier eller känner till lokalförhållanden.

Stora folksamlingar
Kriser och stora olyckor i tätbefolkade områden, tenderar att dra till sig stora folkmassor. Både åskådare och frivilliga samlas snabbt på och i nära anslutning till olycksplatserna. Studier visar på hur fenomenet ”katastrofturism” kan utgöra ett påtagligt hinder för den operativa räddningsinsatsen.

Ett exempel på hur polisens och räddningstjänstens akutinsats märkbart påverkades och komplicerades av det stora antalet åskådare var 1992 då en jumbojet störtade i ett bostadsområde i den slitna Amsterdamförorten Bijlmer. Ett annat geografiskt mer närliggande exempel var då Jas 39 Gripen störtade på Långholmen i centrala Stockholm efter en flyguppvisning under 1993 års vattenfestival. Omkring 500 000 festivalbesökare befann sig i riskzonen och folkmassorna försämrade räddningsfordonens framkomlighet avsevärt.

De terrordåd som drabbade USAs två viktigaste städer den 11 september 2001 var naturligtvis vare sig den första eller den sista gången som städers symboliska karaktär använts av ondsinta grupper. Redan under 1970-talet fick Stockholm erfara att vilken västeuropeisk huvudstad som helst kunde bli måltavla för internationell terror.

Attacker mot den öppna och därmed sårbara staden gör att hotet från terrorister blir påtagligt för den politiska ledningen. London har utsatts för otaliga terrorhandlingar med ursprung i den nordirländska konflikten. Ett ännu mer aktuellt exempel på terroristers benägenhet att utnyttja huvudstadens symbolvärde är de tjetjenska rebeller som tog hundratals personer som gisslan på en teater i Moskva 2002. Sådant kan hända i varje storstad och även här.

Politisering
Stora städer står i fokus för löpande medierapportering och rymmer ofta stora skaror av journalister. Attentat riktade mot personer och institutioner i storstäder leder till ymnig rapportering. Detta är något som terrorister givetvis är ytterst medvetna om. Ytterligare en effekt av den symboliska karaktären av huvudstäder, men även av den höga närvaron av nationell och internationell media, är att extraordinära händelser i storstäder tenderar att snabbt medialiseras och politiseras.

Politiska och sociala, men även sakliga, skäl bidrar till att kriser i stora städer får en annan typ av uppmärksamhet än kriser på landsbygden. Den urbaniserade människan är betydligt mer sårbar och inte lika motståndskraftig mot kriser som landsbygdsbefolkningen. Medan storstadsbefolkningen saknar mental beredskap för elavbrott, och därmed även faktiskt beredskap, är fältkök, batteriradio, ficklampor och stearinljus självklara föremål i hemmen på landsbygden. Den öppna staden må vara sårbar inför utsatta lägen, men det finns praktiska åtgärder som stadens invånare själva kan ta ansvar för och därmed minska denna sårbarhet.

Edward Deverell är statsvetare och analytiker vid Crismart.
Eric Stern är docent och Crismarts vetenskaplige koordinator samt training director.

Från Framsyn nr 4-2003 - www.foi.se/framsyn