Sverige riskerar hamna utanför krislösarnas salonger

Stora förändringar kan vänta EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik, ESFP. Hur ska ESFP fungera med 25 stater runt bordet? Ska krishantering även i framtiden vara begränsad eller ska den gemensamma försvarspolitiken vara något mer? Oavsett vad som händer med ESFP väntar stora förändringar det svenska försvaret, och Sverige riskerar att hamna utanför de salonger där den europeiska krishanteringen avgörs.

Av Pär Eriksson och Maria Nilsson

Utvecklingen av EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik (ESFP) har varit rekordsnabb för den vanligtvis så trögrörliga unionen. Sedan startskottet 1998 har ett institutionellt ramverk, inklusive en militär stab och en kommitté för utrikes- och säkerhetspolitik, kommit på plats i Bryssel. Nu finns kapacitet att sända ut upp till 60 000 soldater, plus flyg- och marinstridskrafter, för att lösa ett spektrum av krishanteringsuppgifter under minst ett år. Förvisso återstår flera allvarliga brister, men unionen har nu förmåga att genomföra vissa militära insatser.

Samtidigt som ESFP blir alltmer operativt intensifieras också diskussionen om vilket det långsiktiga syftet ska vara. Trycket på att utvidga ESFP utöver dess nuvarande begränsade krishanteringsroll ökade redan efter terrordåden mot USA den 11 september 2001. Diskussioner som inte hade varit politiskt möjliga så sent som sommaren 2001 hamnade då högt på dagordningen. Inte minst Tyskland och Frankrike lyfte fram sin önskan att vidareutveckla ESFP till något mer än dagens krishanteringsinstrument. Andra stater, som Storbritannien och de alliansfria, har dock varit mer tveksamma.

Fördjupat försvarssamarbete
Samtidigt pågår en övergripande diskussion om EU:s framtid i det Europeiska Konventet. I denna process har också flera förslag rörande ESFP lagts fram. Det handlar bland annat om att ge möjlighet för en kärna av stater att gå vidare med ett fördjupat försvarssamarbete inom EU, och om att skriva in en så kallad solidaritetsklausul i fördraget i vilken medlemsstaterna skulle lova att stödja varandra, också militärt, vid terrorattacker eller hot om terrorattacker. Förslagen från Konventet ska förhandlas av medlemsstaterna i den regeringskonferens som inleds på senhösten 2003. Det tycks emellertid finnas ett växande politiskt tryck i EU för en omstöpning av ESFP i den riktning som Konventet föreslår.

Ytterst handlar diskussionen om hur medlemsstaterna betraktar ESFP. Stater som Tyskland och Belgien menar att en gemensam försvarsförmåga är en naturlig utveckling i det långsiktiga integrationsarbetet för unionen. Frankrike ser gärna ett europeiskt försvar, men vill se en mellanstatlig konstruktion. Stater som Storbritannien har däremot hittills inte velat se ett ESFP som kan uppfattas som en konkurrent till Nato och som ett hot mot den transatlantiska relationen.

Medlemsstaternas positioner är dock inte statiska utan påverkas av flera faktorer:

• Det finns en osäkerhet om USAs framtida intresse för Europa, liksom om Natos framtida roll, som kan ha intresse av ett utvidgat ESFP.
• De senaste årens ökade svårighet att skilja på vad som är krishantering i en mer begränsad mening och vad som är nationellt försvar.
• Irakkriget och spelet som föregick det kan också komma att få konsekvenser för utvecklingen.

På kort sikt innebär EU:s splittring över Irak att unionens röst i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor har försvagats. Även på längre sikt kan den uppkomna situationen förorsaka problem. Kraften i EU:s utveckling, inte minst på det utrikes- och säkerhetspolitiska området, har alltid varit beroende av relationerna mellan de enskilda ledarna för de viktigaste medlemsstaterna. I dag är flera av dessa relationer problematiska.

Risk för att samarbetet skadas
Irakkrisen har också fördjupat skiljelinjen mellan de Europacentrerade och de mer transatlantiskt orienterande medlemsstaterna. Ända sedan starten av ESFP-processen 1998 har staterna hanterat skillnaderna i synsätt genom att bortse från problemen och formulera officiella texter så att alla kan läsa in sin tolkning. När nu skiljaktigheterna så tydligt förs upp till ytan och bryts mot varandra, finns en risk för att ESFP-samarbetet skadas.

Det finns redan varningstecken. Frankrike, Tyskland och Belgien har deklarerat att de i april tänker träffas för att diskutera ett närmare militärt samarbete inom EU:s ram, något som torde vara svårt för Storbritannien och de alliansfria staterna att acceptera.

Positiv utveckling på sikt
På längre sikt kan Irakkrisen emellertid också leda till en mer positiv utveckling. När ESFP-processen drogs i gång skedde det bland annat som en reaktion på EU:s oförmåga att hantera kriserna på Balkan. På många sätt liknar och överskuggar den förnedrande splittring som nu plågar unionen den situationen.

Det skulle kunna tala för att medlemsstaterna nu åter tvingas till samling för att undvika att hamna i liknande situationer i framtiden. Resultatet av misslyckandena i Irakkrisen skulle således paradoxalt nog kunna bli en stärkning av såväl den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, Gusp, som ESFP. Den typ av ”solospel” som det fransk-tysk-belgiska initiativet innebär skulle dock kunna hämma en sådan utveckling. Genom att det skulle cementera skiljelinjerna mellan medlemsstaterna kan det för lång tid framöver göra det svårt eller omöjligt att hitta en gemensam plattform för samarbetet.

Diskussionen om framtiden för Gusp och ESFP kommer i ett känsligt skede när EU:s faktiska militära förmåga ska testas i verkligheten. Den sista mars inledde EU sin första militära krishanteringsoperation i och med att unionen tog över insatsen i Makedonien från Nato. Operationen är visserligen liten och ställer knappast några orimliga krav på EU:s krishanteringsförmåga men blir likväl ett slags lackmustest för om EU verkligen har vilja, uthållighet och enighet nog att genomföra en militär insats. Runt hörnet väntar dessutom en svårare operation, nämligen den i Bosnien. Där blir kraven på ett sammanhållet, konsekvent och effektivt agerande från unionens sida betydligt större.

De allvarliga kapacitetsbrister som kvarstår hämmar fortfarande den europeiska krishanteringsförmågan. För att lösa bristerna krävs politisk vilja i medlemsstaterna att genomföra nödvändiga satsningar och prioriteringar.

Vad som behövs är en diskussion om hur de ekonomiska realiteterna, med försvarsbudgetar som i de allra flesta fall är begränsade, kan fungera som drivkraft för nödvändiga och logiska förändringar av försvarsstrukturerna på nationell och europeisk nivå.

• På den nationella nivån handlar det om att lämna de försvarsstrukturer som skapats för invasionsförsvar och därmed ofta är svårutnyttjade för insatser över längre avstånd.
• På europeisk nivå krävs ökad koordinering mellan medlemsstaternas styrkor för att de samlade resurserna ska utnyttjas mer effektivt.

Redan dagens ESFP ställer stora, och delvis nya, krav på svensk militär förmåga, särskilt om Sverige ska bidra på en nivå proportionell till svensk andel av EU:s samlade BNP. Bidragets storlek och användbarhet i operationer tillsammans med såväl USA som EU:s stormakter blir avgörande. Inte minst för det inflytande Sverige får över ESFP i allmänhet och operationer i synnerhet.

Detta får konkreta effekter för det svenska försvaret. Hur ska ett värnpliktssystem med allt färre utbildade i varje årskull klara av att upprätthålla de förband som Sverige har anmält eller kommer att behöva anmäla till internationella styrkeregister? En annan fråga är vilka krav som ställs på de svenska förbandens utrustning och utbildning för att de ska vara utbytbara mot motsvarande enheter inom stormakternas förband. I grunden handlar det om huruvida det är de nationella eller internationella uppgifterna, som ska vara styrande för utvecklingen av de svenska försvarsstrukturerna.

Det finns skäl för Sverige att anta en pragmatisk attityd i de diskussioner som kommer. Den svenska linjen om en begränsad roll för ESFP har traditionellt funnit bundsförvanter både hos alliansfria stater och hos de stater som lägger tyngdpunkten på Nato, som Storbritannien. I dag är det dock inte lika säkert var dessa medlemsstater står, samtidigt som andra stater trycker på för att bredda ESFP. En strikt principiell hållning avseende till exempel uppgifter, gemensamma strukturer och beslutsformer skulle kunna leda till att den centrala utvecklingen flyttas utanför EU och att ESFP blir ett tandlöst och symboliskt verktyg.

Då skulle Sverige riskera att stå utanför de koalitioner och strukturer som i framtiden blir centrala för europeisk krishantering.

Pär Eriksson och Maria Nilsson arbetar med försvarsvärdering vid avdelningen för försvarsanalys.

Från Framsyn nr 2-2003 - www.foi.se/framsyn