Krav på handling kan skapa krisen efter krisen

Terrorattacken i New York har fått konsekvenser på många olika plan och FOI:s analytiker har granskat hur en kris kan ge upphov till nya kriser, hur en nations katastrofberedskap, olika sätt att tolka rätten till självförsvar samt det ryska närmandet till väst i kampen mot terrorismen.

Av Jan-Ivar Askelin

Krisen efter krisen
Korståg mot terrorismen. Det var en av de första reaktionerna från Vita huset efter den 11 september. President Bushs uttalande sägs har hört hemma mer i aktionsfilmens värld än i säkerhetspolitiken. Men det finns förklaringar till varför Bush sade som han sade. Hans första behov var att ställa allt till rätta och i den stunden glömde han bort sitt egets lands rättssäkerhetsprinciper.

Kerstin Castenfors vid FOI:s avdelning för försvarsanalys har analyserat hur kravet på handlingskraft kan få ledningen att skapa oreda i stället för ordning. På så sätt läggs grunden till krisen efter krisen och den kan vara i många år. Palmemordet 1986 är ett bra svenskt exempel på detta. I det akuta skedet kände rikets ledning och polisen omgivningens tryck på att åstadkomma något viktigt och det måste ske snabbt. Det ledde i sin tur till att det senare avslöjades en massa brister på olika nivåer i ledningen och krisen efter krisen har för nästan evig tid hängt fast vid de en gång så handlingskraftiga aktörerna. Andra svenska exempel är ubåtsincidenterna och Estoniakatastrofen 1994.

När den akuta krisen uppstår, som den 11 september, krävs handlingskraft och det ropas efter starka ledare. Ledningen måste i första hand värna om allmänhetens förtroende. Ledaren ger krisen ett ansikte genom att besöka olycksplatsen, sjukhus och delta i minneshögtider. Ledningen vill sälla sig till de drabbade. En fara med detta är att ledaren visar att krisen är mycket allvarlig.

När den första chocken har släppt kommer vreden och ropen på hämnd. När det akuta skedet är över och branden är släckt är det lätt att tro att den stress som har utlösts av den akuta händelsen också har försvunnit. Men den finns kvar och det är i gråzonen mellan akut skede och efterloppet som debatten om orsakerna till krisen är som intensivast.

Efter händelserna den 11 september frågar Kerstin Castenfors hur det är med vår egen förmåga att hantera stora akuta kriser och spekulerar i vad som kunde ha hänt vid EU:s toppmöte i Göteborg i juni 2001. Tänk om terroristerna slagit till i Göteborg när den amerikanske presidenten och Europas regeringschefer var samlade på ett ställe.

Om det hade varit målet, och det är i sammanhanget inget orimligt mål, vilken förmåga till god krishantering hade då funnits i Sverige? Skulle svenska krishanterare kunnat undvika att falla i de krisen efter krisen-fällor som handlingskraften i det akuta hanteringsskedet gillrar?

• Behovet av att gå tillbaka till det normala styr vårt sätt att hantera den akuta krisen, men handlingskraften kan leda till att vi gör ont värre genom att skapa nya kriser.
• I det akuta skedet är vårt perspektiv mycket smalt. Vi söker efter orsaker och samband i ett litet område. Det gör att vi inte kan ta emot intryck utanför detta område och det är först när den akuta krisen försvunnit och omgivningens tryck mot ledningen minskat som den kan vidga perspektivet mot omvärlden.

En slutsats, och föga tröst för krishanterare, är att världen efter den 11 september har blivit farligare och att det inte behövs mycket för att få hela världssamfundet i gungning.

Beredskapen
Katastrofer sker i USA med jämna mellanrum. Orkaner, översvämningar, stora bränder, jordbävningar orsakas av naturen. Kärnkraftolyckor och terroristdåd skapas av människor. När den stora katastrofen slår till vilar ansvaret på den federala krishanteringsmyndigheten, Fema (Federal emergency management agency). Fema har sina rötter 200 år tillbaka i tiden, men det var under Jimmy Carters tid som Fema 1979 blev vad det är i dag, ett samordningsorgan för hela landet som lyder direkt under presidenten.

Eva Mittermaier vid FOI:s avdelning för försvarsanalys har studerat hur USA praktiskt löste krisen efter den 11 september. I hela USA finns 28 speciella grupper för räddningsaktioner i städer, så kallade urban teams bestående av 62 specialister, utrustning för ett helt fältsjukhus och specialutrustning för att rädda människor i rasmassor. Inom sex timmar ska gruppen vara på plats. Den har mat och dryck för att klara sig självständigt i tre dygn. En grupp ska kunna arbeta sju dygn i sträck innan den får avlösning. På katastrofplatsen i New York arbetade cirka åtta grupper åt gången. Fler kunde inte vara på plats samtidigt.

Vid stora katastrofer samordnar hälsodepartementet vårdinsatsen och för första gången aktiverades det nationella katastrofmedicinska systemet. I detta ingår katastrofmedicinska enheter med 35 läkare, sköterskor och tekniker. I hela landet finns totalt 80 sådana enheter och alla larmades inklusive de speciella enheter som tar hand om de döda. I USA finns åtta stora katastroflager med läkemedel och sjukvårdsmateriel. Ett sådant lager ska kunna flyttas till vilken plats som helst i USA inom tolv timmar och samtliga katastroflager aktiverades.

Arbetet med att rädda kroppar ur rasmassorna och samla kroppsdelar för identifiering är ett svårt trauma för räddningspersonalen. Psykologer, som fortfarande behandlar de trauman som drabbade räddningspersonalen vid Oklahomabomben 1995, säger att de som arbetade vid katastrofplatsen i New York kommer att drabbas för lång tid framåt. Observatörer från svenska Räddningsverket säger att de brandmän som arbetade i New York inte fick hjälp att bearbeta krisen och att de var mentalt slut och att det blir ett högt pris som måste betalas längre fram.

Rätt till självförsvar
Efter den 11 september talades det mycket om USA:s rätt till självförsvar och frågan konkretiserades ibland till hur många oskyldiga civila afghaner som USA kunde döda innan man förbrukat denna rätt.

Jan Knoph vid FOI:s avdelning för försvarsanalys har analyserat -Rätt och handlingsmönster inför, under och efter kriget-. Han varnar för den ständiga risken att den som slåss mot monstret riskerar att bli ett monster själv. I kampen mot terrorismen riskerar individens frihet att ställas mot kollektivets bästa. Dessa tankar har djupa rötter i de fascistiska och kommunistiska tankevärldarna och det förvånar inte att de fått förnyad livskraft i efterdyningarna av den 11 september.

Militär vedergällning i USA bygger på allmänhetens stöd och vedergällningens innehåll avgörs av vad presidenten uppfattar som politiskt och rättsligt möjligt. Syftet med vedergällningen är inte främst att hämnas det aktuella dådet utan att göra vedergällningen så trovärdig att terrorister avstår från att slå till igen.

Bland många osäkra alternativ valde den amerikanska presidenten det minst osäkra, ett krig mot det talibanstyrda Afghanistan. Vedergällningen inte bara avskräcker, den svarar också på kravet att presidenten snabbt och kraftfullt ska agera. Vedergällningen kan sägas vara ett kraftfullt instrument för social kontroll, men vedergällningen som metod kan också lätt slå tillbaka. För varje offer finns det fler som vill vedergälla och så skapas en våldsspiral som kan bli svår att kontrollera.

Ett välkänt problem för demokratin är att väljarna belönar den politik som de uppfattar är bäst på att lösa deras problem. Därför premieras hårda och snabba tag. Kunskapsuppbyggnad och ett långsiktigt och tålmodigt arbete i det tysta belönas däremot inte.

I praktiken blir folkrätten en statslednings tolkning av den. Efter det kalla kriget har folkrätten blivit mer föränderlig och det öppnar mot vad som synes vara humanitär intervention och vad som synes vara självförsvar mot terrorn. I sin analys tar Jan Knoph bland annat upp de rättsliga aspekterna på hur kriget fördes, hur krigsfångarna behandlades och hur misstänkta terrorister har behandlats.

Frågan om civila offer för det amerikanska luftkriget har hela tiden varit aktuell. De lokala marktrupperna vann sina framgångar med stöd av det amerikanska flyget. Det har dock inte sagts mycket om vilka övergrepp dessa trupper har gjort sig skyldiga till och frågan har rests om inte även de som stött dessa trupper bär en del av ansvaret för övergreppen.

USA har tagit massor av fångar som landet inte betraktar som krigsfångar enligt Genèvekonventionen. På samma sätt gjorde ryssarna i Tjetjenien där de ansåg sig ha rätt att kriga och därmed slippa ta ansvar för att oskyldiga dödades. Samtidigt hävdade de att det inte var krig för att slippa behandla fångar som vanliga krigsfångar. Behandlingen av krigsfångarna kan ofrivilligt ha stärkt kommande terroristers moraliska övertygelse och genom att använda militär i terroristbekämpningen så kan terroristerna uppfatta att de erkänns som en på vapenmakt byggd maktfaktor.

Införandet av särskilda militärdomstolar väckte mycket kritik, inte minst från rättsmedvetna amerikaner. USA har tidigare kritiserat länder som Kina och Ryssland för att ha detta system och har också använt denna kritik för att rädda amerikaner som råkat illa ut i sådana länder. Samma inställning gäller dock inte för ickeamerikaner och USA har medverkat till att sådana personer har skickats till de av USA kritiserade specialdomstolarna.

Utgångspunkten för terroristbekämpning i Västeuropa och Nordamerika har varit den straffrättsliga och en sak för polis och vanliga domstolar. Genom att använda termen terrorism i stället för att tala om brottets skadeverkningar, till exempel mordbrand, öppnas för ett selektivt förtryck. En rättvisa som är selektiv och politiserad är definitionsmässigt en orättvisa.

Speciallagstiftning mot terrorister kan ha ett högt pris för såväl det samhälle man säger sig försvara samt för trovärdigheten i detta. Vi har fallet med de tre svenskar som straffas för ett brott de inte åtalats för och med ett straff som inte finns i lagstiftningen. Straffet skulle inte verkställas av myndigheterna utan av vem som helst, påminnande om medeltidens fredslöshet.

Den förvåning och olust många svenskar upplevde när spärrningen av de tre svenskarnas tillgångar kungjordes var således inte att förvåna, skriver Jan Knoph. Man kan fråga sig om det ingår i EG:s kompetens att fatta för Sverige bindande beslut om enskilda svenska medborgare, beslut som dessutom kränker deras mänskliga rättigheter.

Ryssland
President Vladimir Putin utnyttjade händelserna den 11 september för att ytterligare närma sig väst i allmänhet och USA i synnerhet, skriver Jan Leijonhielm vid FOI:s avdelning för försvarsanalys. Närmandet till väst har varit en av grundpelarna i utrikespolitiken sedan Putin blev president.

Sedan 1994 har terrorismen setts som det största hotet mot rysk säkerhet. Tjetjenienkrigen och tidigare kampen mot talibanerna har gett Ryssland för USA värdefulla erfarenheter. Ryssland har också stött Norra alliansen och hävdat att kopplingar mellan bin Laden och tjetjenerna gjord Tjetjenien till en terroristskola.

Ryssland framstod med Putins drag som en viktig aktör på den internationella arenan som kunde bidra till kampen mot terrorismen. Detta har bättrat på den stukade ryska självkänslan. Putin har visat att hans starka inrikespolitiska ställning tillåter honom att driva utrikes- och säkerhetspolitiken utan råd och mellanhänder och att han i sitt närmande till väst går snabbare fram än etablissemanget. I det korta perspektivet riskerar inte Putin att förlora så mycket. Hans ställning på hemmaplan är stark och oppositionen splittrad. Ett långvarigt krig mot andra länder samtidigt som motprestationerna från väst uteblir eller inte räcker till kan dock skada honom.

Jan-Ivar Askelin är redaktör för Framsyn.

Från Framsyn nr 1-2002 - www.foi.se/framsyn