Balkan - och sedan?

Den närmaste tiden kommer EU:s krishantering vara detsamma som Balkan, men vad sker sedan. Det finns argument för att EU börjar intressera sig också för Mellanöstern, Nordafrika och Kaukasus.

Av Pål Jonson

EU:s krishanteringsförmåga har med EU-mått utvecklats mycket snabbt de senaste två åren. Det är dock oklart var dessa krishanteringsresurser ska användas i framtiden i händelse av att Nato inte agerar. Rådsresolutionen från EU:s rådsmöte i Helsingfors 1999 framhåller endast att EU:s krishanteringsresurser ska användas för konflikter i Europa och dess närområde.

Det finns ingen definition av vad som är Europas närområde. Hela EU:s snabbinsatsstyrka ska kunna genomföra operationer inom en radie av 4 000 km räknat från Bryssel vilket innefattar Kaukasus, Mellanöstern, samt Nord- och Västafrika.

Det finns ibland en tendens att utveckla militära förmågor med utgångspunkt från den senaste konflikten snarare än för framtida konflikter. Detta medför att en del stridskrafter som utvecklas nu kan vara dåligt anpassade för framtiden. Planeringen av EU:s krishanteringsförmåga bör därför präglas av frågan - var kan det finnas behov och politisk vilja för att genomföra krishanteringsinsatser i framtiden?

Behovet av krishantering
Det säkerhetspolitiska läget i Europa har förbättrats under det senaste årtiondet. Frågetecknen var många kring stabiliteten i de forna östeuropeiska satellitstaterna efter det kalla krigets slut.

Men potentiella risker, som till exempel ett krig mellan Ungern och Rumänien, ett väpnat uppror av den turkiska minoriteten i Bulgarien eller en rysk invasion av ett eller flera baltiska länder ter sig betydligt mindre sannolika i dag än vad som var fallet i början av 1990-talet. Det är sannolikt utvidgningsprocesserna av EU och Nato till Central- och Östeuropa som främst har påverkat denna säkerhetspolitiska utveckling i dessa delar av Europa.

Processerna har givit ansökarländerna incitament för att uppfylla konfliktförebyggande medlemskapskriterier som t ex krav på demokratiska politiska system, rättvis behandling av etniska och religiösa minoriteter och lösta territorialtvister med angränsande länder. Därigenom har många osäkerhetsmoment som rådde i anslutning till det kalla krigets slut undanröjts. Men utanför denna sfär av utvidgning av demokrati och stabila samhällen finns fortfarande problem och konflikter i såväl Europa som dess närområde.

Troliga konfliktregioner
På den europeiska kontinenten är det alltjämt på Balkan som konfliktrisken är som störst. Problemen i framförallt Kosovo och Makedonien är uppenbara och det kommer sannolikt att finnas ett behov av krishanteringsinsatser där under det närmaste årtiondet. Situationen i regionen som helhet har dock förbättrats av att både Jugoslavien och Kroatien har utvecklats i demokratisk riktning. Båda länderna har även visat intresse av att knyta närmare band med Nato och EU. Därigenom ökar förutsättningarna för att även dessa länder ska integreras allt djupare in i Europas säkerhetsgemenskap.

På sikt framstår det alltså som att det kommer att vara i Europas närområde som det kan komma att finnas ett behov av krishanteringsinsatser. Regioner som Kaukasus, Mellanöstern och delar av Nord- och Västafrika kommer sannolikt fortsatt att vara konfliktdrabbade. Dessa regioner saknar även konflikthanterande faktorer som präglar säkerheten i Europa såsom omfattande multilateralt samarbete, effektiva regionala organisationer och fungerande demokratiska system och det finns få tecken på att de ska erhålla sådana i framtiden.

Den politiska viljan
Beslutet att genomföra krishanteringsinsatser baseras inte endast på förekomsten och utbredningen av konflikter i ett lands eller organisations närområde. Den grundläggande faktorn för beslut om att genomföra krishanteringsinsatser grundas snarare på hur de medverkande länderna definierar sina nationella intressen.

Viktiga parametrar som kan påverka sådana beslut är vilka risker som föreligger för att en konflikt ska sprida sig till andra regioner, vilka följder en konflikt medför för det egna landet samt vilket utrikes- och inrikespolitiskt tryck det kan finnas för att genomföra en insats. Eftersom problem som kriser, ekonomiska förluster av utebliven handel och stora flyktingströmmar i allmänhet sprids snabbare över kortare avstånd finns det ofta större incitament för att genomföra en insats ju närmare det egna landet eller organisationen som den är belägen.

Krishantering på sparlåga
Hur kan man då tänka sig att krishanteringen utvecklas i framtiden givet ovanstående resonemang? Ett sätt är att dela upp resonemangen om framtida insatser i två alternativa framtidsbilder. Först framstår en minimalistisk framtidsbild där EU:s militära krishanteringsresurser endast är fokuserade på insatser på den europeiska kontinenten. Enligt denna framtidsbild kommer militära krishanteringsinsatser endast att bestå av underhåll och avlösningar till de nu pågående fredsfrämjande insatserna på Balkan samt möjligen som ett handlingsalternativ vid eventuella kriser i de östra delarna av Europa. Det finns argument som talar för en sådan utveckling åtminstone i det korta tidsperspektivet.

För det första, konflikter i Europas närområde är ingen ny företeelse. Många av dessa konflikter har pågått under en lång tid utan att det har föranlett vare sig EU eller Nato att överväga att intervenera i dessa konflikter. Således framstår det som möjligt att en europeisk krishanteringsförmåga endast fokuserar aktiviteten mot det område där det framstår som allra nödvändigast, där de medverkande länderna har sina främsta säkerhetspolitiska intressen och där de har störst politisk legitimitet att agera militärt, det vill säga på den europeiska kontinenten samt i möjligaste mån försöker undvika att genomföra operationer utanför dess omedelbara närhet.

För det andra, de flesta europeiska försvarsmakterna har redan stora krishanteringsresurser uppbundna på Balkan. Mer omfattande militära operationer utanför denna region skulle medföra ett mycket stort tryck på de europeiska försvarsmakternas kvarvarande resurser. Detta är inte minst uppenbart när nu flera EU-medlemmar tvingas göra omfattande omdisponeringar för att skicka 4500 soldater och utrustning för fredsfrämjande insatser i Afghanistan.

Gränserna flyttas fram
Ett alternativ till en minimalistisk framtidsbild är en maximalistisk framtidsbild som bygger på antagandet att militära krishanteringsinsatser på sikt huvudsakligen kommer att äga rum i Europas närområden som tex i Kaukasus, Mellanöstern och delar av Nord- och Västafrika. Givet de ovanstående argumenten, framstår denna maximalistiska framtidsbild mindre sannolik i det korta perspektivet. Men det finns vissa drivkrafter som gör den mer sannolik inom tio år.

För det första baseras denna maximalistiska framtidsbild på antagandet att det är närområdet, snarare än den europeiska kontinenten, som kommer att vara konfliktdrabbat i framtiden. Om konfliktintensiteten på sikt avmattas på Balkan som en konsekvens av spridningen av demokrati och stabila samhällen kommer detta att lösgöra militära resurser för de europeiska försvarsmakterna, som kan komma ifråga för krishanteringsinsatser utanför Europa.

För det andra, leder sannolikt utvecklandet av en europeisk krishanteringsförmåga till externa och interna förväntningar på att denna förmåga ska användas för att reducera de negativa konsekvenserna av konflikter oavsett om dessa konflikter äger rum på eller utanför den europeiska kontinenten.

För det tredje, utvidgningen av EU kommer att leda till att unionen geografiskt och säkerhetspolitiskt flyttar sina gränser och intressen närmare krishärdarna i Kaukasus, Mellanöstern och Nordafrika. Detta ökar rimligen kraven på att unionen mer aktivt måste försöka bidra till att stabilisera utvecklingen i dessa regioner, och om så krävs, även vara beredd att genomföra krishanteringsinsatser i dessa regioner.

För det fjärde leder den allt djupare integrationen av EU till ett ökat ömsesidigt beroende bland medlemsländerna av att lösa konflikter och kriser även i EU:s närområden. Schengensystemet medför tex att illegala flyktingar från konfliktområden kan röra sig relativt obehindrat över gränserna inom EU om de väl har lyckats ta sig in över EU:s yttre gränser.

Pål Jonson arbetar vid institutionen för säkerhetspolitik och strategi vid FOI:s avdelning för försvarsanalys.

Krishantering med marinstridskrafter

Denna artikel bygger delvis på rapporten "Marinstridskrafters roll vid militära krishanteringsinsatser" som har skrivits av artikelförfattaren inom ramen för FOI-projektet "Internationella operationer - stöd och analys". Rapporten drar slutsatser för hur den framtida konfliktutvecklingen tros påverka behovet av marinstridskrafter.

Från Framsyn nr 1-2002 - www.foi.se/framsyn