Västinriktat S:t Petersburg tvekar inför äktenskap med omgivande storlän
Regionala sammanslagningar kan hota Rysslands fortbestånd
Av Jakob Hedenskog
I tider när centralmakten i Ryssland befunnit sig i kris har av tradition regionerna sett sin chans att ta saken i egna händer. Detta behöver inte enbart ses som försök att nå självständighet, utan kan lika gärna vara ett sätt att helt enkelt överleva. I det kaos som uppstod under sensommaren och inledningen av hösten 1998, med en fallande rubel och i ett läge då landet saknade en handlingskraftig regering tog flera starka regionala ledare steg mot ökat självstyre och större oberoende från Moskva.
I ett par regioner har man t ex på allvar diskuterat att ha egna valutor. Flera regioner införde prisstopp på många varor och i andra beskattades importvaror från andra delar av Ryska Federationen. Det var vanligt att regionerna vägrade betala skatter till den federala budgeten och i sibiriska Kemerovo hotade guvernören att hindra genomfarten av all järnvägstrafik så länge centralmakten inte betalade ut sina skatteskulder till regionen. Rysslands guvernörer har länge klagat på det omständliga systemet, enligt vilket skatterna samlas in i regionerna för att sedan föras över till den federala budgeten och i slutändan betalas ut till regionerna i form av subsidier. Förseningar i dessa transfereringar har ansetts vara en av orsakerna till landets kroniska problem med eftersläpningar i utbetalningarna av löner och pensioner.
Premiärminister Primakov har flera gånger varnat för denna våg av separatism, till stor del som en konsekvens av statens urusla finanser, som tycks välla fram i dagens Ryssland. I sitt tal i Statsduman, strax innan han godkändes som premiärminister, behandlade han överraskande nog inledningsvis inte finanskrisen utan just riskerna för Rysslands sammanbrott.
Staden S:t Petersburg, som normalt brukar räknas som en av de mot centralmakten mest lojala regionerna, har även börjat sätta sig på tvären och vägrade i somras att skriva under ett samarbetsavtal med den federala regeringen, med förklaringen att det var alltför ofördelaktigt för den egna regionen.
Den akuta ekonomiska krisen har också väckt till liv frågan om en framtida sammanslagning av staden S:t Petersburg och den omkringliggande oblasten (länet) som fortfarande bär namnet Leningrad ( Leningradskaja oblast). De två regionerna utgör sedan 1931 var sitt federalt subjekt, som det benämns i det officiella språkbruket, med var sin guvernör, lagstiftande församling och byråkrati. Idén om en sammanslagning är inte ny utan har i själva verket uppkommit med jämna mellanrum sedan den nuvarande territoriella indelningen av Ryska federationen skapades, som ett resultat av Sovjetunionens sönderfall 1991.
Ny stark man i regeringen
I juni 1996 i samband med guvernörsvalet i S:t Petersburg aktualiserades frågan av dåvarande borgmästaren Anatolij Sobtjak, men denne förlorade sedermera valet till sin egen ställföreträdare Vladimir Jakovlev. Tidpunkten för att diskutera sammanslagningen var dock knappast mogen och frågan föll till stor del på rent personliga motsättningar eftersom Leningrads oblasts dåvarande guvernör, den maktmedvetne Aleksandr Beljakov, inte till något pris ville släppa ifrån sig inflytande till Sobtjak. I september samma år förlorade dock Beljakov i guvernörsvalet till Vadim Gustov.
Vad som åter aktualiserat frågan hösten 1998 och avsevärt ökat chanserna för ett projektet att realiseras är främst två faktorer, dels den akuta ekonomiska krisen i landet som på flera håll väckt krav på ekonomiskt starkare och mer självständiga regioner, dels upptagandet av Gustov i regeringen som förste vice premiärminister och tillika minister med ansvar för regionala frågor.
Gustov utmärkte sig under sina två år som guvernör för att vara en driftig och handlingskraftig realpolitiker som, trots att han är sprungen ur den sovjetiska partiapparaten och öppet stöddes i valet av kommunistledaren Gennadij Ziuganov, förde en ytterst företagsvänlig politik som lockat internationella storföretag som Philip Morris, Ford och Caterpillar att etablera sig i regionen. Att Gustov knutits till regeringen får ses som att centralmakten nu på allvar ämnar ta itu med problemen i förhållandet till regionerna. Ministern ser nämligen som sin största uppgift i sitt nya ämbete att skapa starkare regioner och han har låtit lansera begreppet ”fiskal federalism”, med vilket menas en decentralisering av det ekonomiska beslutsfattandet.
Som ett exempel på detta har Gustov åter lanserat idén om en sammanslagning av S:t Petersburg och Leningrads oblast och anser sig även ha fått president Jeltsins välsignelse för projektet. Enligt Gustov har Jeltsin personligen utnämnt honom till ansvarig för att genomdriva föreningen och har t o m hotat att avskeda den som motarbetar projektet.
På lokal nivå i de berörda regionerna har frågan länge diskuterats och processen har i viss mån redan påbörjats, tex har staden och oblasten redan skapat en gemensam pensionsfond, och det råder en bred politisk uppslutning kring att projektet måste ros i hamn. S:t Petersburgs guvernör Vladimir Jakovlev stöder självklart idén och har erbjudit sig att, under en övergångsperiod, leda såväl staden som oblasten. Jakovlev betonar dock att det inte finns någon anledning att skynda på processen, att ”en förening ovanifrån är omöjlig” och han nämnde 2003 som ett möjligt slutår.
Skräckscenario i län stort som Irland
Projektet har även fått uttalat stöd från talmännen i de båda federala subjektens lagstiftande församlingar. Leningrads lagstiftande församling har t o m redan tagit ett principbeslut i frågan och med stor majoritet röstat för att snarast möjligt påbörja föreningsprocessen med S:t Petersburg. I skenet av detta har valet av ny guvernör efter Gustov, som troligen kommer att genomföras i september 1999, blivit än mer intressant. Inte minst sedan ledaren för Rysslands Liberaldemokratiska Parti, ultranationalisten Vladimir Zjirinovskij, deklarerat att han ämnar kandidera till posten. Den ytterst oberäknelige Zjirinovskij som guvernör i oblasten som är lika stor som Irland är förstås ett skräckscenario för att inte tala om han i förlängningen dessutom skulle lyckas bli guvernör för ett framtida förenat federalt subjekt med nästan sju miljoner invånare, något dock de flesta bedömare håller för otroligt.
Vissa uppgifter gör gällande att Anatolij Sobtjak skulle kunna tänka sig kandidera till posten som guvernör i Leningrad oblast. Denne är dock sedan november 1997 i Paris, officiellt av hälsoskäl, men mer troligt pga den utredning som pågår i S:t Petersburg om misstänkt korruption och maktmissbruk inom hans administration under hans år som borgmästare i staden 1991-96. Troliga kandidater är också S:t Petersburgs förre polischef Anatolij Ponidelko, ställföreträdande guvernören i Leningrad oblast Valerij Serdjukov samt talmannen i Leningrad oblastsLagstiftande församling Vitalij Klimov. Innan hon mördades 20 november 1998 hade även den högt ärade demokratiska parlamentsledamoten Galina Starovojtova tillkännagivit sin kandidatur. Politiska ambitioner som dessa kan, enligt flera bedömare, ha bidragit till hennes förtida död.
Lång och svår väg till sammanslagning
Vilka hinder föreligger då för en framtida sammanslagning av de två federala subjekten S:t Petersburg och Leningrad? Viktigast är självklart de rent konstitutionella hindren. En förening kan bara komma till stånd efter beslut i båda federala subjektens lagstiftande församlingar och för detta krävs dessutom kvalificerad majoritet. Därefter krävs godkännande i varsin folkomröstning innan frågan skickas till Moskva för att behandlas i parlamentets båda kamrar Federationsrådet och Statsduman. Det är med andra ord en tämligen lång och besvärlig väg som frågan måste gå och det är absolut inte självklart att beslutet klarar alla instanser.
Lättast lär det gå i Leningrads oblast, där den lagstiftande församlingen ju redan tagit ett principbeslut, i vilket en stor majoritet stöder en sammanslagning. Oblastens befolkning lär heller inte lägga hinder i vägen för att låta sig upptas i ett federalt subjekt som kommer att domineras av det ekonomiskt betydligt starkare S:t Petersburg. Något svårare blir processen i S:t Petersburg. Visserligen är det lätt att även där bländas av de tänkta fördelarna med en sammanslagning. Ett större territorium ger växtutrymme för industrin, med ens löses problemet med konkurrensen mellan olika exporthamnar eftersom alla hamnar då ingår i samma infrastrukturella komplex. För alla stadsbor som åker till sina datjor i oblasten, och för all del även för alla oblastbor som permanent jobbar inne i staden, finns många fördelar. Slutligen är många överens om att den nuvarande, en aning konstgjorda, uppdelningen onekligen medför en rad administrativa omständigheter.
Hotar bli en i raden av anonyma oblaster
Dock tycks det finnas en större tvekan i S:t Petersburg både hos politiker och vanligt folk för en sammanslagning. För det första finns det en allmänt utbredd oro bland stadens demokrater för att en sammanslagning radikalt ska förändra det politiska väljarunderlaget. S:t Petersburgs väljare räknas nämligen som kanske de mest liberala och västinriktade i hela Ryssland, medan det i oblasten är mer som i övriga landet. För det andra har S:t Petersburg idag en jämställd federal status med Moskva som ”stad av federal betydelse”, men efter en sammanslagning riskerar det nya subjektet att förvandlas till en i raden av oblaster typ Vologda, Jaroslavl eller Amursk. Ett tredje förbehåll är ekonomiskt och består i att staden med sin balanserade budget måste ta sig an många ekonomiska, industriella och infrastrukturella problem i oblasten.
Stadens pensionärer har redan fått en försmak av hur framtiden kan komma att te sig. Sedan införandet av den gemensamma pensionsfonden har man nämligen fått erfara de förseningar i utbetalningarna som man i flera år varit förskonade från, men som normalt drabbar pensionärer i andra ryska regioner. För de folkvalda politikerna i såväl staden som oblasten gäller det också att ta ställning om man är beredd att avstå från de privilegier och förmåner man kan komma att mista vid en eventuell sammanslagning till ett federalt subjekt. Men kanske har Vadim Gustov lyckats undanröja dessa farhågor genom att erbjuda en kompromiss, enligt det i det förenade federala subjektet skapas ett tvåkammarparlament som ska komma inkludera alla de nuvarande deputerade.
De riktigt stora motståndet kan komma att uppstå när ärendet i steg två förs upp på det federala planet. Den principiella frågan om enskilda subjekts möjligheter att förena sig med varandra riskerar nämligen att komma att ställa frågan om federationens utformning eller tom framtida existens på sin spets. Visserligen verkar det ligga i tiden att förespråka en omstrukturering av Ryska Federationen från dagens 89 federala subjekt till ett mer lätthanterligt antal.
Moskvas mäktige borgmästare Jurij Luzjkov, som anses vara en av de hetaste kandidaterna till att efterträda president Jeltsin, väckte frågan redan 1997 när han sa att 10-12 ekonomiska enheter vore idealiskt. Premiärminister Jevgenij Primakov har sagt att 89 regioner är ”för mycket”, men han var samtidigt noga med att påpeka att regeringen inte ämnade ge sig in i projekt som skulle kunna förändra förutsättningarna för genomförandet av ekonomiska och sociala reformer som landet är i akut behov av. Diplomaten Primakov är självklart medveten om vilken sprängkraft frågan har. Varje försök att från centralt håll sträva efter att minska antalet federala subjekt riskerar att leda till att regionerna ytterligare fjärmar sig från centrum och därmed ökas de separatistiska tendenserna.
Talmannen i parlamentets underhus, kommunisten Gennadij Selezniov, ansåg sig inte heller vara helt nöjd med det nuvarande antalet federationssubjekt, som han ansåg hindra ett effektivt beslutsfattande i den ekonomiska politiken. Däremot ansåg han det för tidigt att tala om en förening mellan S:t Petersburg och Leningrad oblast. Skulle nu ändå S:t Petersburg och oblasten lyckas med sin förening riskerar det att öppna dörrarna för maktlystna lokala ledare runt om i Ryssland att i än högre grad börja tillgodose sina egna maktambitioner på centralmaktens bekostnad, allt enligt principen ”kan dom så kan vi”. Vad hindrar tex bröderna Aleksandr Lebed, guvernör i Krasnojarsk och Aleksej Lebed, president i den angränsande republiken Chakassien, att slå ihop sina regioner?
Federationens framtid hotas
Det är lätt att tänka sig en aldrig sinande ström av krav på sammanslagningar och gränsrevideringar inom federationen med i förlängningen eventuellt ytterligare krav på total självständighet. En eventuell revidering av konstitutionens paragrafer kommer nämligen underlätta för Tjetjenien att de jure få igenom kravet på total självständighet.
En process som till en början hade syftet att leda till skapandet av starkare och mer ekonomiskt bärkraftiga regioner, som i sin tur på sikt skulle leda till att göra Ryska federationen stabilare, riskerar tvärtemot att öka regionernas separatistiska tendenser och kan ses som ytterligare ett tecken på hot mot federationens fortlevnad.
Det är inte utan oro som man ser ett möjligt framtida scenario där lokala makthavare sysselsätter sig mera med i många fall rent artificiella gränsrevideringar och ingen tid lämnas kvar till att lösa regionernas akuta ekonomiska, ekologiska och sociala problem. Det är frågan om Ryssland som enad stat skulle överleva en sådan utveckling.
Från FOA-tidningen nr 6-1998 - www.foi.se/framsyn