Det gick bra - igen

Kälarne, Kävlinge och Borlänge. Tre namn som idag förknippas med lyckade räddningsinsatser och välorganiserade utrymningar.

De farliga lasterna kunde tas om hand och inga människor kom till skada. Det är lätt att glömma bort hur nära vi var den stora olyckan.

Estonia och Hisingen stannade inte i historien som tillbud och 1990-talet avslutades med några av de värsta olyckor som drabbat Sverige.

Krig drabbar Sverige mycket sällan, men vi har förberett samhället för denna katastrof. Kriser och olyckor är inte bara hot utan de inträffar. Hur samhället förbereder sig för dessa svåra påfrestningar är ämnet för några artiklar.

Krig eller fred ett sätt att avgöra vem som ska betala fakturan

Krig, fred och kris en förlegad indelning för att fördela samhällets resurser

Av Percy Hartoft

Det ändrade säkerhetspolitiska läget i Eu ropa och världen har satt fokus på att andra händelser än ett krig kan leda till allvarliga svårigheter, inte minst i det moderna, alltmer IT-beroende samhället. Detta har lett till behovet av att anlägga ett vidare perspektiv och en helhetssyn på samhällets samlade förmåga att hantera olika situationer.

Dessa situationer benämns lite olika. Regering och riksdag talar om ”svåra påfrestningar på samhället i fred” medan ÖCB och kommunförbundet talar om ”extraordinära händelser”. Gemensamt för de olika benämningarna är dock att uppdelningen i fred, kris respektive krig alltmer förlorar sin relevans. De resurser som finns bör istället användas på bästa möjliga sätt i varje given situation.

Vad ska samhället klara av?
I grunden handlar det alltså egentligen om samma sak: Vilka olika påfrestningar ska samhället kunna tåla och hur ska vi skapa en beredskap mot dem? För några år sedan kom en departementsskrivelse (Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred, DS 1998:32, Försvarsdepartementet) som karaktäriserade de svåra påfrestningarna som ”tillstånd” som utmärktes av att:

• de medför allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner eller hotar grundläggande värden av olika slag i samhället. Ofta omfattas flera samhällssektorer och medborgarna.
• omständigheterna präglas av betydande osäkerhet. Situationen eller tillståndet avviker alltså från det som betraktas som normalt och därmed finns inga standarrutiner att falla tillbaka på.
• de kräver koordinerade och koncentrerade insatser av flera olika myndigheter och organ. Ofta men inte alltid krävs dessutom snabba beslut.

De termer som används alltmer av de olika aktörerna för att tala om detta är extraordinära eller extrema som på ett bra sätt sammanfattar vad det är frågan om. En fördel med dem är att de är neutrala huruvida det är fred, kris eller kris som råder. Det väsentliga är de effekter och konsekvenser som drabbar eller kan drabba samhället och människorna. Inte heller behöver det vara en händelse i sig (även om dessa dominerar) utan mer ett tillstånd som samhället kan hamna i. Hanteringen av följderna och konsekvenserna av Estoniakatastrofen, som drog ut på tiden i flera år, är ett exempel på ett tillstånd som utan att vara akut allvarligt hotade många medborgares förtroende för samhällets struktur för att hantera extraordinära situationer.

Krig och fred och skicka faktura
Vad är då skälet till att överhuvudtaget göra uppdelningen i fred, kris och krig? Huvudsakligen handlar det om administrativa och inte minst finansiella gränsdragningsproblem. Olika myndigheter och andra organ i samhället har byggt upp resurser som ska användas inom just deras verksamhet och i vissa fall specifikt för om det blir krig. Vid krig eller krigsfara finns en tydlig lagstiftning om att alla resurser i samhället ska användas för att främja försvarsansträngningarna.. När det inte råder krig eller krigsfara saknas ett tydligt regelverk för hur samhällets resurser ska användas och hur de ska finansieras. Respektive myndighet har i dessa lägen det fulla ansvaret för sina egna resurser och för den egna verksamheten. Det medför att det kan uppstå osäkerheter, inte minst kring finansieringsfrågorna, vid extraordinära situationer som spänner över flera verksamheter och sektorer. Visserligen sägs det tydligt att totalförsvarsresurser också ska kunna användas för att samhällets förmåga att hantera situationen, men en komplikation i sammanhanget är att dessa resurser inte får konkurrera med resurser som finns på marknaden.

Bytänkandet måste bort
Med den minskade militära hotbilden har det blivit naturligt att se över hur samhällets totala resurser på bästa sätt ska kunna komma till användning. I många situationer har resurser används över verksamhetsgränser redan långt innan dagens diskussioner tog fart. Till exempel har totalförsvarsresurser, inklusive militära, används vid svåra snöoväder, vid sökande efter försvunna personer, i sjöräddning etc.

De allra flesta aktörer som kan bli inblandade vid extraordinära situationer synes vara överens om att alla samhällets resurser regelmässigt bör använda på bästa sätt när något allvarligt inträffar eller hotar att ske. Då håller det inte att börja med att käbbla om huruvida det är fred eller kris eller tom hotande krig och vem som ska betala de insatser som ska göras. Själva användandet av resurserna är nog heller inget större problem. Svårare är frågan om vem som ska finansiera de olika insatserna. Ska staten tex stå för enskilda kommuners kostnader vid extraordinära situationer som bara drabbar enstaka eller få kommuner? Vem ska finansiera återanskaffningen av resurser som förbrukats under en situation? Den som orsakat situationen eller den som har ansvaret för resurserna? Dessa och andra frågor behöver klaras ut och det som då måste stå i fokus för alla inblandade aktörer är samhällets samlade förmåga att hantera extraordinära situationer.

Behovet av att anlägga ett sådant vidare synsätt och helhetsperspektiv på problemet understryks av att vi i Sverige valt att hålla oss till den sk ansvarsprincipen. Innebörden av denna är att den som har ansvaret för en verksamhet i fred också har det i krig - och i alla de former som kan tänkas ligga däremellan. Med en sådan styrande princip för verksamheten säkerställs att olika situationer hanteras riktigt . Däremot finns en viss risk för att visa situationer skulle kunna falla mellan stolarna då det råder oklara ansvarsförhållanden tex vid oväntade situationer eller då en situation över tiden utvecklas till något annat än vad den ursprungligen var. Estonia och branden i Göteborg är exempel på katastrofer som kom att handla om förtroendet för samhällets institutioner etc.

Vad som också riskerar att kunna inträffa med en strikt ansvarsprincip är att de olika sektorerna och verksamheterna i samhället endast ser till sin del av det hela. Exempelvis kan det vara så att om inte elen räcker till för att försörja hela området kan den elansvarige välja att ge el till dem som betyder mest ekonomiskt medan tex kommunen kanske hellre hade valt att ge elen till den stadsdel där det finns ett sjukhus eller äldreboende.

Totalförsvarsresurser kan spela en stor roll i samhällets samlade förmåga att hantera extraordinära situationer. Dessa resurser minskar dock successivt och samhället kan inte förlita sig på att de ska kunna hantera allt som kan bli aktuellt. Bidrag till den samlade förmågan ges istället från flera olika områden och i detta perspektiv spelar det ingen roll om det är totalförsvarets traditionella förmåga, vår förmåga att hantera ett vidgat säkerhetsbegrepp eller samhällets säkerhet i stort det handlar om. Vad som däremot är ställt utom alla tvivel är att samhällets samlade förmåga bygger på ett perspektiv nerifrån och upp. Den består av de resurser som finns för att bedriva den normala verksamheten inom alla kommuner, myndigheter etc. Den stora frågan är hur dessa normala resurser på bästa sätt ska prioriteras vid en extraordinär situation.

Ett sätt att illustrera hur olika delar av denna förmåga utgör en del i en större helhet visas i bilden nedan. Däremot säger den ingenting om vem som ska ha rätten att bestämma när och på vilket sätt som någons resurser ska utnyttjas för att hjälpa till med någon annans problem. Hur ska de tex flyttas mellan sektorer i samhället, mellan kommuner, mellan län?

Dessa frågor och frågor om kopplingar och gränsdragningar mellan sektors- och verksamhetsansvar å ena sida och områdesansvar å den andra (kommuner och i viss mån länsstyrelser har ansvaret för hela området och inte minst människorna som vistas där) är viktiga knäckfrågor då gränserna mellan fred, kris och krig suddas ut.

Centerns förre partisekreterare Åke Pettersson leder Sårbarhets- och säkerhetsutredningen, som till första halvan av nästa år ska komma med förslag på hur samhällets helhetssyn på dessa frågor ska förbättras.

Från FOA-tidningen nr 2-2000 - www.foi.se/framsyn