Politisk vilja viktigare än soldater i europeisk krishanteringsförmåga

EU måste övertyga om att man har den politiska viljan och förmågan att gripa in

Av Pär Eriksson

Den militära dimension i EU har diskute rats sedan femtiotalet, men först 1998, när Storbritanniens labourregering anslog en mer EU-vänlig ton och sökte samarbete kring europeisk krishantering med bla Frankrike, startades en process mot en gemensam militär krishanteringsförmåga. Nu går denna process mycket snabbt men det finns fortfarande flera allvarliga stötestenar innan Europa når en självständig kapacitet. Nyckelfrågan är att skapa trovärdighet vad gäller EUs militära och politiska förmåga.

Vid EUs toppmöte i Helsingfors december 1999 beslöts att sätta upp en militär krishanteringsstyrka på 50-60 000 man vilken på 60 dagar ska kunna vara på plats i ett operationsområde för att lösa sk Petersbergsuppgifter (uppkallade efter den plats i Tyskland i vilken Västeuropeiska unionen, VEU antog dessa uppgifter som sina krishanteringsuppgifter). Det handlar om uppgifter från humanitära hjälpinsatser till fredsfrämjande operationer med betydande inslag av våld - men inte om någon EU-armé avsedd för gemensamt försvar:

• humanitära insatser och räddningsinsatser,
• fredsbevarande insatser och
• insatser med stridskrafter vid krishantering inklusive fredsframtivande åtgärder

Trovärdighet viktigare än militär makt
Diskussionen kring EUs krishanteringsförmåga har efter Helsingforsmötet tenderat att fokuseras på de militära behoven och bristerna. Men detta är bara en del av ett större problem, nämligen EUs brist på trovärdighet vad avser politisk vilja och förmåga. Det är kanske inte så förvånande att EU, som när det gäller utrikes- och säkerhetsfrågor i allra högsta grad består av femton oberoende stater, har att enas om militära insatser som kan innebära förluster, säkerhetspolitiska risktaganden och inrikespolitiska kriser. Men sådana svårigheter kan också leda till misstro mot EUs beslutsamhet och uthållighet som kan leda till att man inte litar på EU eller att man som motståndare vågar utmana EU.

Kanske kan den krishanteringsförmåga som byggs upp inom EU skapa en högre grad av politisk trovärdighet.

• Det finns stor enighet om vikten av en fungerande europeisk krishanteringsförmåga även om det fortfarande råder viss oenighet om hur den ska byggas upp och fungera. Det finns således ett politiskt tryck och dessutom en ansenlig mängd politisk prestige investerad i att den europeiska krishanteringen ska bli mer än vackra ord.
• I EUs Amsterdamfördrag finns instrumenten ”konstruktivt röstnedläggning” vilket innebär att en enskild stat kan lägga ner sin röst men ändå acceptera att övriga stater tillsammans genomföra en åtgärd inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.
• Det skapas nu inom EU militära och politiska institutioner vilka ska utveckla den militära och politiska förmågan och förbereda, leda och följa upp specifika insatser.
• Nationella förband ska identifieras och samövas före insats. En pool av styrkor med möjlighet att inom 60 dagar sända ut upp till 50-60 000 man ska upprättas.

Ingen av dessa punkter garanterar enighet om en önskvärd operation utan fortfarande finns risken för att en eller flera medlemsstater väljer att inte vara med. Medan ett avhopp från en mindre stat som Sverige kanske kan accepteras är det är svårt att tänka sig en tyngre EU-ledd operation utan tex Frankrike eller Storbritannien. Vidare behåller varje stat det slutgiltiga beslutet om sin medverkan i en viss operation. Att man har anmält två bataljoner till poolen innebär inte att man förpliktigat sig för att delta på en sådan nivå. Nyckeln är således fortfarande enighet mellan staterna.

Kalla krigets förband
Den militära förmågan utgör förutsättningen för politisk handlingsfrihet. EU har inte brist på förband - sammanlagt kan unionen sätta upp cirka två miljoner man. Problemet är att dessa förband till stor del fortfarande är fast i kalla krigets strukturer, inriktade på att skydda den egna statens territorium och därför svåra att utan vidare skicka till ett krisområde. De flesta dras med flera för krishantering allvarliga brister: De har relativt låg beredskap, klarar inte långa transporter och strategisk underrättelseinhämtning etc.

Detta innebär att när väl EU-staterna deklarerat vilka förband och förmågor de kan ställa till förfogande så återstår flera brister. Vissa kan eventuellt kompenseras med andra typer av förmågor, vissa kan man kanske stå ut med och vissa luckor kanske kan täppas till med lån från tex Nato. Det är dock viktigt att skilja på vad som är Natos gemensamma resurser (Högkvarter och viss flygande spanings- och ledningsutrustning) och vad som är USAs (strategiska transporter, strategiska underrättelseinhämtning etc.). Ofta är det sistnämnda det som EU behöver men det är svårt att låna av USA.

Bördan för EUs krishanteringsförmåga måste fördelas rättvist mellan EUs stater. Det har hävdats att man bör skapa ”konvergenskriterier”, liknande de för EMU, för staters försvarssatsningar. De nivåer som diskuterats handlar om 2-2,5 procent av BNP. Sverige och andra länder vill ha frivilliga nivåer. Problemet är komplext och det är inte säkert att eventuella konvergenskriterier skulle missgynna Sverige ekonomiskt1 men det är inte heller troligt att konvergens endast räknas i procent och euro. För att få en meningsfull konvergens måste också anges vad pengarna ska satsas på. Detta kan vara svårt för en alliansfri stat att acceptera särskilt om det innebär en mellanstatlig arbetsfördelning där enskilda stater inte längre har kvar en allsidig försvarsförmåga. Å andra sidan kan det för svensk del knappast heller vara av intresse med en fördelning av bördorna som innebär att Sverige tvingas betala för ”friåkare” som inte bär sin del av krishanteringsförmågans kostnader.

Sverige kan sätta upp internationella enheter av de typer av förband som redan idag ingår i försvaret - att på sikt kunna bidra med ett par mekaniserade bataljoner, någon division flyg och ett antal fartyg bör vara möjligt. Svårare är istället att bidra med de förmågor som inga stater inom EU idag klarar av och vilka vi kanske inte heller har en tydlig nytta för vårt traditionella, nationella försvar. Självklart kan inte Sverige bidra inom alla sådana områden men lika självklart måste vi bidra inom något.

Spänning mellan Nato och EU
En tredje övergripande fråga bredvid de politiska och militära kapacitetsbristerna är relationen mellan Nato och EU. Här finns ett spänningsfält mellan EUs behov av att låna Natoresurser och vilken grad av inflytande från Nato över EUs beslut och planering detta ska innebära. Förutom USA handlar det om insyn och inflytande för de sex europeiska Natomedlemmar som inte är med i EU.

Det finns också en oro för konkurrens mellan Nato och EU om samma resurser. Detta gäller dels resurserna för förberedelser - planering, övning etc - dels resurserna för insats, särskilt då förband som är anmälda till såväl Nato som EU. De flesta stater i EU och Nato är överens om att EU inte i onödan ska duplicera Natos resurser och förmågor. Samtidigt innebär detta också en fara för att EU blir för beroende av Nato om mycket av planering, förberedelser och genomförande sköts inom ramen för Nato. Då elva av EUs femton medlemmar också är Natomedlemmar kan detta innebära att en lejonpart av arbetet sker i sammanhang i vilka Sverige och andra alliansfria stater inte har full insyn och fullt inflytande.

USA ser gärna ett militärt effektivare Europa som kan ta på sig ett större ansvar, men ser ogärna ett Europa som frigör sig från det obestridliga amerikanska ledarskapet inom Nato. Det sistnämnda blev inte minst tydligt i den skarpa resolution som den amerikanska kongressen antog i november 99 där det bland annat sades att EU bör göra klart att det bara kommer att genomföra självständiga operationer sedan Nato avböjt samma operation.

Samtidigt ter sig de amerikanska farhågorna överdrivna. Skrivningarna i såväl Nato- som EU-dokument gör klart att EU endast ska agera i kriser där inte Nato ”som helhet är engagerat”. Även om det inte är till fullo utrett hur detta ska tolkas och även om de europeiska Natomedlemmarna teoretiskt skulle kunna hindra beslut om Natoinsats till förmån för en EU-insats är detta osannolikt. Vid en insats kommer EUs behov av Natoresurser och ett aktivt stöd, åtminstone politiskt, från USA under överskådlig framtid att vara alldeles för stort för några europeiska äventyr på egen hand. Inte ens Frankrike, den stat som hårdast drivit linjen att EU måste nå en med USA mer jämställd relation säkerhetspolitiskt och militärt, uttalar några sådana visioner. Tvärtom betonas just Europas beroende av Nato och USA. Alla inblandade tycks också anse att innan en europeisk krishanteringsförmåga kan fungera måste formerna för samverkan och mellan EU och Nato klaras ut. Däremot finns det oenighet om EU först ska sätta upp en förmåga och sedan diskutera med Nato eller om diskussionen med Nato måste ske parallellt med arbetet att sätta upp styrkorna.

Inledningsvis konstaterades att processen avseende EUs militära krishanteringsförmåga nu går mycket snabbt. Detta innebär också att en rad allvarliga problem måste lösas under kort tid. Att skjuta dem på framtiden med hjälp av tjusiga deklarationer leder till risk för svåra misslyckanden när styrkan väl sätts in, misslyckanden som med all säkerhet kraftigt skulle underminera EUs trovärdighet som krishanterare under överskådlig framtid.

FOA har inför Sveriges ordförandeskap i EU skapat projekt ”Eurokris” som ska arbeta nära uppdragsgivaren Försvarsdepartementet med analyser vad gäller den framväxande Europeiska krishanteringsförmågan. Projektet arbetar bla med de frågor som berörts i denna artikel, emellertid är åsikterna som presenterats här författarens egna och överensstämmer inte nödvändigtvis med FOAs eller uppdragsgivarens.

Fotnot
1 Sverige hade 1998 (före de nya Nato-medlemmarnas intåg) en försvarsutgiftsnivå på 2,2 procent av bruttonationalprodukten, BNP vilket var det samma som de europeiska Natostaternas snitt på 2,2 procent. Ett antal stater ligger betydligt lägre som tex Tyskland (1,6 procent). Räknat i peng per capita ligger Sverige 1998 med 5070 kronor/capita långt över snittet för Natos Europeiska medlemmar på 3 124 SEK/capita.

Källa Bengt-Göran Bergstrand: Sammanställning/arbetsrapport rörande NATO-ländernas - samt Finlands och Sveriges - försvarssatsningar 1970-99, FOA mars 2000.

Från FOA-tidningen nr 2-2000 - www.foi.se/framsyn