Asylmigrationen ett vildvuxet problem
FOI har på uppdrag av Migrationsverket genomfört en strategisk migrationsanalys som syftar till att lindra de påfrestningar som kan uppstå i mötet mellan asylmigranter och det svenska systemet.
Det lär knappast ha undgått någon att asylmigrationen till Sverige har seglat upp som den enskilt viktigaste politiska frågan under hösten. Det talas om att systemet inte tål mer, om brist på platser i boenden och om kommuner som går på knäna. FOI har nu publicerat en rapport från en strategisk migrationsanalys 2013-2015, som gjorts på uppdrag av Migrationsverket.
– Vi kan till att börja med konstatera att det saknas helhetstänkande för asylmigrationen till Sverige. Det saknas ett tydligt individperspektiv, gemensam information att agera på och erkända, effektiva och synliggjorda stötdämpare, säger Maria Stenström, forskningsledare vid FOI och en av rapportförfattarna.
Stötdämpare är åtgärder som gör att ett system kan fortsätta att fungera även om förutsättningarna ändras drastiskt. Ett exempel på stötdämpare är att asylmigranter som har fått uppehållstillstånd idag bor kvar i Migrationsverkets asylboenden i väntan på att Arbetsförmedlingen ska anvisa dem boende i en kommun, trots att det formellt sett inte är Migrationsverkets ansvar.
– Mottagningssystemet är idag utformat som ett pussel som kräver stabila förutsättningar för att fungera. När förutsättningarna ändras snabbt passar bitarna inte ihop. Och asylmigration är inte ett enkelt pussel att lösa. I själva verket är det ett vildvuxet problem som samhället har att hantera. Det innebär att problemet inte ens är formulerat och att olika intressenter och sakkunniga har olika lösningar, på olika problem, säger Erik Carlsson, som också arbetat med analysen.
FOI:s forskare har tillsammans med Migrationsverket utvecklat arbetssättet ”strategisk migrationsanalys”, baserat på den vetenskapliga metoden morfologisk analys. FOI är ledande inom morfologisk analys, som enkelt kan beskrivas som ett sätt att hantera komplexa och vildvuxna frågeställningar. Metoden bygger på att problemen bryts ner i delar som först studeras var och en för sig och sedan tillsammans, för att skapa helhetsbilder.
Planering för asylmigration är närmast urtypen för en fråga som kan angripas med morfologisk analys:
- Här finns stora osäkerheter – exempelvis vilka grupper som kommer, när de kommer, hur många som kommer och vilka förutsättningar de har.
- Här har samhället många åtaganden – exempelvis asylprövning, boende, försörjning, utbildning och hälso- och sjukvård.
- Här finns många inblandade parter – exempelvis asylmigranter, lokalsamhällen, kommuner, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, Skatteverket och Polisen och det politiska ansvaret är delat mellan flera departement.
Detta sammantaget medför ett behov av beredskap inför olika utvecklingar för att undvika stora påfrestningar på samhället och för asylmigranterna.
Frågan som forskarna har försökt besvara i rapporten är i korthet: Vad kan Migrationsverket göra för att minska påfrestningarna i systemet? De slutsatser de drar gäller Migrationsverket, även om föreslagna åtgärder oftast medför behov av samverkan med andra myndigheter.
Slutsatserna är att Migrationsverket alltid, oavsett situation, bör vara en kunskapsbas för andra myndigheter. Migrationsverket bör även bidra till att individperspektivet betonas mer i asylmigrationsprocessen. Migrationsverket agerar idag stötdämpare i asylmigrationssystemet och kommer även fortsättningsvis att behöva göra det. Men var och när bör utredas så att dessa stötdämpare blir effektiva ur ett samhällsperspektiv.
Utöver detta bör Migrationsverket driva på lösningen av kända problem, i den mån verket är direkt berört. Ett sådant problem är s.k. samordningsnummer, som används av myndigheter istället för personnummer innan asylmigranten får uppehållstillstånd. Idag tar varje myndighet ut ett eget nummer, vilket kan medföra problem med bland annat patientsäkerheten i vården. Om varje individ istället fick ett enda samordningsnummer skulle mycket vara vunnet.
För att få in mer av ett individperspektiv föreslår författarna att berörda myndigheter ska använda samhällets åtaganden som gemensam nämnare. De åtaganden studien har identifierat är:
- Boende
- Lokal service
- Uppehållstillstånd
- Försörjning genom samhällets försorg
- Arbete och utbildning vuxna
- Skola och förskola barn
- Hälso- och sjukvård
- Folkbokföring, ID-kort och samordningsnummer
- Familjeåterförening
- Återvändande
– Vi har sett att det är lättare att samarbeta om det finns en gemensam uppgift att lösa, och där fungerar begreppet åtaganden bra, konstaterar Maria Stenström och Erik Carlson.
I rapporten har forskarna tillsammans med berörda aktörer analyserat problem och åtgärder för de olika åtagandena. Tanken är att den ska kunna användas som en utgångspunkt för att mer i detalj analysera vad som behöver göras för att minska påfrestningarna vid olika utvecklingar.