Så fungerar Nato

Efter Rysslands invasion av Ukraina diskuteras nu ett svenskt medlemskap i Nato. Här svarar FOI:s experter på några vanliga frågor om Nato.

Varför bildades Nato?

Mot bakgrund av det kalla kriget slöts 1949 Nordatlantiska fördraget, North Atlantic Treaty. Fördraget var en säkerhetspolitisk allians som innebar att USA, Kanada och tio europeiska stater lovade att hjälpa varandra om de anfölls. Det skrevs under av Belgien, Danmark, Frankrike, Island, Italien, Kanada, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Portugal, Storbritannien och USA.

Åren 1948-1949 ökade de politiska spänningarna mellan Sovjetunionen och staterna i västra Europa. 1950 anfölls Sydkorea av Nordkorea med stöd av Sovjetunionen och Kina. Många fruktade att Sovjetunionen också skulle gå till anfall i Europa. För att ge militär trovärdighet åt Nordatlantiska fördraget skapades en organisation, North Atlantic Treaty Organization – Nato.

Med bildandet av Nato byggdes en struktur upp med generalsekreterare, sekretariat, kommittéer och en militär kommandoorganisation. Dessutom stationerades efterhand åter fler amerikanska förband i Europa.

Hur har Nato utvecklats?

Organisationens förste generalsekreterare, brittiske Lord Ismay, sa att Natos uppgift var att ”keep the Russians out, the Americans in, and the Germans down”. De principerna bestod under hela kalla kriget, med tydlig emfas på att avskräcka Sovjetunionen från ett angrepp, en uppgift som först löstes med kärnvapen men från 1968 med större tonvikt på förmåga till konventionellt försvar.

Efter kalla krigets slut diskuterades en nedläggning av Nato. Men alliansen blev kvar och stabiliserade östra Europa genom att ta upp östeuropeiska länder som medlemmar. Nato kom sedan att involvera sig i insatser längre bort, som Afghanistan.

Efter Rysslands annektering av Krim 2014 återgick Nato allt mer till sin ursprungsuppgift i närområdet, det vill säga kollektivt försvar av medlemsstaternas territorium och suveränitet.

Vilka länder är med i Nato?

Efter de ursprungliga tolv medlemsländerna anslöt sig Grekland och Turkiet till alliansen 1952. Därefter Västtyskland 1955, och Spanien 1982 sedan landet blivit en demokrati.

Efter Sovjetunionens kollaps ville många före detta östländer komma in i Nato för att få trygghet och beskydd. Nato var till en början avvisande, men det blev i längden omöjligt att säga nej. 1999 gick Polen, Tjeckien och Ungern med i Nato. Under 2000-talet har ytterligare ett antal länder på Balkan och i östra Europa gått med, bland annat de baltiska staterna. Idag har Nato 30 medlemsländer.

Hur fungerar Nato som organisation?

Natos högsta beslutande församling är Nordatlantiska rådet, NAC. Ordförande i NAC är normalt generalsekreteraren, sedan 2014 norrmannen Jens Stoltenberg. Generalsekreteraren leder en internationell civil stab med underavdelningar för bland annat politiska frågor, försvarsplanering och operationer.

Det finns också en Nuclear Planning Group, NPG, som är jämställt med NAC för att diskutera gemensamma kärnvapenfrågor. Därutöver finns en mängd kommittéer och andra organ inom Nato som arbetar med försvarsplanering, kommunikation, logistik, luftförsvar, teknologi, meteorologi med mera.

Alla medlemsländer har permanenta delegationer vid Natohögkvarteret i Bryssel. Normalt representeras medlemsländerna i NAC av sina Natoambassadörer. I andra sammanhang kan länderna representeras i NAC av försvars- och utrikesministrar eller regerings- och statschefer.

Under NAC och NPG finns en militär struktur som leds av en militärkommitté, MC, i toppen på en internationell militär stab. Under denna finns sedan en utbyggd ledningsstruktur från militärstrategisk ned till övre taktisk nivå. Däremot har Nato i stort sett inga egna militära förband, utan dessa avdelas från medlemsstaterna för beredskap eller insatser efter begäran från Nato.

Nato är en mellanstatlig organisation och har inga överstatliga inslag, till skillnad från EU. Beslut fattas med enhällighet vilket kräver många möten och diskussioner.

Hur är Sveriges relation till Nato?

Sverige beskrivs av Nato som en av de viktigaste och mest aktiva av alliansens samarbetspartners.

1994 gick Sverige med i Partnerskap för fred, PfP. Partnerskapet syftade till att bygga förtroende mellan Nato och andra stater i Europa och före detta Sovjetunionen, och skulle också förbättra partnerländers möjlighet att samverka med Nato. Genom partnerskapet har Sverige deltagit i PARP, PfP Planning and Review Process, som är en försvarsplaneringsprocess för partnerländer där man utvecklar samverkansförmågan.

Sedan 1990-talet har den svenska Försvarsmakten ökat förmågan till samverkan med Nato genom att anamma Natostandarder, exempelvis engelska som ledningsspråk. Genom deltagande i Natoinsatser i Bosnien, Kosovo, Afghanistan, Libyen och Irak har också den svenska försvarsmakten anpassats till Nato.

Sedan 2013 har Sverige deltagit i Natoövningar som rör kollektivt försvar och artikel 5-scenarier, det vill säga scenarier med väpnat angrepp mot någon av medlemsstaterna.

2014 blev Sverige och Finland Enhanced Opportunities Partners till Nato, vilket bland annat innebär en fördjupad säkerhetspolitisk dialog om Östersjöområdet och tillgång till mer information. 2016 tecknade Sverige avtal om värdlandsstöd med Nato. Värdlandsavtalet gör det lättare för Sverige att kunna ta emot stöd från Nato vid kris eller krig, och reglerar vad som händer om en utländsk trupp under Natobefäl befinner sig på svenskt territorium. Det har gjort det enklare för Sverige att vara värdland för gemensamma internationella övningar.

Vad innebär Natos artikel 5?

Artikel 5 i Nordatlantiska fördraget innebär ömsesidiga försvarsgarantier. Artikeln fastställer att en väpnad attack mot ett Natoland ses som en attack mot alla medlemsstater. Varje medlemsstat ska därför ge det stöd som anses nödvändigt till den attackerade medlemmen.

Artikeln i fördraget skrevs medvetet så att varje medlemsland själv beslutar om vad det ska bidra med om en annan alliansmedlem angrips. Men tyngden och trovärdigheten i Natos säkerhetsgaranti vilar inte på texten i fördraget, utan på den planering för olika kris- och krigsfall som görs inom Natos ledningsorganisation, och ytterst på medlemsländernas inklusive USA:s engagemang. Folkrättsligt innebär artikel 5 inte starkare ömsesidiga försvarsförpliktelser än de som Sverige har ingått som en del av Lissabonfördraget inom EU.

Vad krävs för att bli medlem i Nato?

För att en stat ska kunna bli medlem i Nato krävs att det är en europeisk demokrati och rättsstat där militären står under demokratisk kontroll; att man delar Natos mål och värderingar, samt att man gör vad man kan för sitt eget försvar och bidrar till att stärka säkerheten i Europa.

Vad skulle det kosta Sverige att vara med i Nato?

Sverige förväntas bidra med personal till Natos politiska och militära strukturer, ungefär ett par hundra befattningar. Utöver det ska Sverige bidra till Natos gemensamma budget med omkring 600 miljoner kronor per år.

Därutöver kom Natoländerna 2014 överens om gemensamma målsättningar för försvarssatsningar till 2024 där medlemmarna förväntas lägga två procent av BNP på försvaret och 20 procent av detta på försvarsmateriel, krav som dock mindre än hälften av medlemmarna i dagsläget lever upp till. Sverige har som ambition att försvarssatsningarna ska uppgå till två procent av BNP 2028.

Hur går det till när ett land ansöker om medlemskap och tas upp i Nato?

1. Ansökarlandet meddelar att de vill gå med i Nato
2. Nato bjuder in till medlemskapsförhandlingar
3. En Membership Action Plan upprättas för att utvärdera om landet når upp till kriterierna för medlemskap, och medlemskapsförhandlingar genomförs.
4. Ansökarlandet ger en avsiktsförklaring som anger att man är redo att möta förpliktelserna med ett medlemskap.
5. Natoländerna godkänner och ratificerar anslutningsprotokollet i sina nationella parlament, vilket vid tidigare utvidgningar tagit nio till fjorton månader.
6. Ansökarlandet ratificerar anslutningen till fördraget.

Innebär ett Nato-medlemskap att Sverige måste tillåta Nato-baser eller kärnvapen på vårt territorium?

En Nato-medlem har nationell beslutanderätt över vilka utländska baser och styrkor som ska finnas på det egna territoriet. Ett medlemskap skulle innebära att Sverige blir delaktig och får insyn i Natos kärnvapenavskräckning och deltar i utformningen av Natos kärnvapenpolicy i Nuclear Planning Group. Det inkluderar konsultationer även avseende rustningskontroll och ickespridning. Alla Nato-medlemmar utom Frankrike deltar idag i gruppens arbete.

Endast tre Nato-medlemmar har idag kärnvapen och inga av dessa har baserats på nya medlemmars territorier sedan kalla krigets slut. I samband med att Norge och Danmark blev medlemmar i Nato valde de att begränsa sitt engagemang såtillvida att varken basering av kärnvapen eller permanent basering av konventionella styrkor tilläts på ländernas territorium i normal fredstid. Undantaget är Thule Air Base på Grönland. Vid ett medlemskap kan Sverige välja att fatta ett liknande beslut.

Vilka möjligheter finns att lämna Nato respektive utesluta medlemmar?

Varje medlem kan enligt Nordatlantiska fördraget avsluta sitt medlemskap ett år efter att varsel om uppsägning givits till USA:s regering. Fram tills idag har dock inget land inlett en sådan process. Fördraget ställer flera krav på medlemsstaterna, men vad gäller samarbetet i praktiken anges endast att varje land ska vara representerat i det Nordatlantiska rådet, NAC. Det innebär att det är möjligt att avstå från andra delar av det gemensamma arbetet utan att lämna alliansen. Ett exempel är att Frankrike valde att lämna och stå utanför Natos militära kommandostruktur mellan 1966 och 2009.

I motsats till frivilligt utträde ur Nato finns inte möjligheten till uteslutning av medlemmar beskriven i fördraget och det finns inga överenskomma former för hur det kan ske. Hittills har det inte heller skett eller prövats gentemot någon medlem. Däremot har det diskuterats i och mellan länderna hur man ska förhålla sig till om en medlem tydligt bryter mot sina åtaganden eller fördragets principer. Det har också orsakat flera konflikter i organisationens historia.

Att utesluta ett land mot dess vilja skulle vara svårt i en organisation som fattar beslut med enhällighet. Den främsta möjligheten ligger således i att enskilda eller grupper av medlemmar på egen hand sätter det fördragsbrytande landet under politisk eller annan press, för att åstadkomma en förändring och ytterst ett eventuellt självvalt utträde. Folkrättsligt kan också möjligheten finnas att säga upp fördraget gentemot en medlem eller mellan alla medlemmar, för att sedan återskapa det. Det vore dock en politisk åtgärd med stora konsekvenser som hittills inte bedömts som önskvärd.

Källor till artikeln: FOI-medarbetarna Robert Dalsjö, Eva Hagström Frisell och Krister Pallin.