Inriktning och uppföljning av anslag 2:4 Krisberedskap - en studie av förutsättningar, möjligheter och utmaningar

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) disponerar anslag 2:4 Krisberedskap och fördelar det till centrala myndigheter och länsstyrelser för att stärka samhällets krisberedskapsförmåga. FOI, Totalförsvarets forskningsinstitut, har under 2013-2014 stöttat MSB i arbetet kring inriktning och uppföljning av de projekt som finansieras av anslaget. Resultaten i föreliggande rapport baseras på samtliga fyra projekt som FOI genomfört under perioden, men med fokus på det fjärde och avslutande uppdraget. Det övergripande syftet med uppdraget har varit att bidra till att skapa en helhetssyn kring MSB:s arbetsprocess. Fokus har legat på att se över strukturen i den årliga inriktningen för anslaget och dess mål, förhållandet mellan inriktningens mål och de projektdefinierade målen, samt hur man redan vid projektansökan kan granska uppföljningsbarheten för att därefter följa upp avslutade projekt och bedöma deras effekt på samhällets krisberedskap. Som utgångspunkt för studien anlades ett designperspektiv för att förstå hur anslagsprocessens centrala element, dvs. inriktning, fördelning och uppföljning av anslaget, relaterar till varandra och uppfyller processens övergripande syfte. Som resultat av analysen framkom en syn på processen som sammansatt av två motriktade operativa delprocesser, dels MSB:s arbete med att logiskt bryta ner identifierade behov av förmågor i inriktningsområden och mål, dels projektutförarens arbete med att koppla projektresultat till projektmål och inriktningens mål på ett sådant sätt att den logiska kedjan upprätthålls och projekten blir uppföljningsbara. Målformulering och förutsättningarna för uppföljning kom därmed att utgöra de två viktigaste områdena för fördjupade studier inom projektet. Mål uttrycker ett önskemål om framtida tillstånd, om saker som ska uppfyllas. Vid formulering av mål är det viktigt att skilja mellan mål och åtgärdskrav, där det senare syftar till att något specifikt ska utföras. Åtskillnaden har betydelse för utformningen av projekt då det implicerar olika frihetsgrader i fråga om vilka aktiviteter projekten kan omfatta. Oavsett om man väljer att formulera sina mål som mål eller åtgärdskrav är det viktigt att de stödjer det övergripande syftet. Det betyder att målen i MSB:s inriktning måste utgöra produkten av en logisk nedbrytning av den övergripande förmåga som anslaget avser stärka. Vid en analys av MSB:s inriktning för 2015 framgår att en andel av målen har drag av åtgärdskrav snarare än mål. Detta betyder att MSB får ett större ansvar att både tydliggöra hur och troliggöra att åtgärdskraven faktiskt kommer att leda till en effekt på samhällets samlade krisberedskapsförmåga. För mål, särskilt mer vagt formulerade mål, ligger istället ett större ansvar på projektutföraren att troliggöra att projektets aktiviteter och resultat kopplar till det mål i inriktningen som projektet avser stödja. MSB är ålagda att årligen följa upp och redovisa effekterna av anslag 2:4 Krisberedskap gentemot dess uttalade syfte att stärka samhällets samlade krisberedskapsförmåga. Idealt kan uppfyllelsen av ett mål mätas, men när det handlar om effekter på krisberedskapsförmåga är detta emellertid mycket svårt. Ett alternativt sätt är att tillämpa någon form av indikator på att ett mål är uppnått eller att man är på rätt väg mot målet. Att utforma indikatorer för att mäta effekter på anslagsnivå bedöms dock som mycket svårt. I den mån indikatorer kan utformas sker det lämpligast på projektnivå. Effekter på anslagsnivå får därefter härledas. För att säkerställa att ett projekt kan leverera resultat som uppfyller anslagets syfte är uppföljningsbarheten viktig. Uppföljningsbarheten skiljer sig dock beroende på om projektet syftar till att uppfylla ett mål eller åtgärdskrav. För åtgärdskrav räcker det egentligen att bedöma huruvida projektet lyckats åtgärda kravet eller inte. För mål, och i synnerhet vaga mål, bör istället större krav ställas på projektutföraren att själv redovisa hur det kan påvisas att målet uppfyllts, exempelvis i form av förslag på projektspecifika indikatorer. Att granska projektens uppföljningsbarhet redan vid beslut om beviljande bör underlätta arbetet vid själva uppföljningen. Sammantaget har studien genererat följande rekommendationer. MSB bör skilja mellan åtgärdskrav, specifika mål och vaga mål och också i inriktningen skapa en struktur där detta tydligt framgår. Även de tillhörande förtydligandena bör struktureras utifrån typ av mål. Mallar för ansökan och uppföljning bör utformas så att de tillsammans matchar projekt som definierat sig mot åtgärdskrav respektive specifika och vaga mål. För mål, specifika såväl som vaga, bör ansökningsmallen innehålla krav på motivering av hur projektets resultat ska kunna påvisas. Balansen mellan åtgärdskrav och mål i inriktningen behöver övervägas eftersom den styr ansvarsfördelningen mellan MSB och projektutföraren, där åtgärdskrav innebär ett större ansvar för MSB att klargöra effektkedjan.