Skott mot rörligt mål - Nyckeltal för styrning av försvar i förändring

Det svenska försvaret är under förändring. Under år 2009 kom regeringens inriktningsproposition och det påföljande riksdagsbeslutet som i allt väsentligt överensstämde med propositionen. Förändringsarbetet kommer att vara omfattande och det är viktigt att statsmakterna styr och följer upp förändringsarbetet och resultatet av förändringarna. I denna rapport studerar vi hur nyckeltal kan användas i styrning och uppföljning av förändringsaktiviteterna. Det presenterade arbetet är en vidareutveckling av arbetet under 2008 som presenterades i rapporten "Nyckeltal i försvarsstyrningen". Vi konstaterar att nyckeltal kan ha en roll i styrningen av förändringarna som komplement till annan styrning men inte som substitut. Nyckeltalen kan främst användas som indikatorer. De indikativa nyckeltalen kan ses som signaler till djupare analyser om de indikerar en utveckling som ger behov av sådana analyser. Nyckelatalen kan sällan bli heltäckande utan behovet av ad hoc-analyser kommer fortfarande att finnas kvar dels för att djupare analysera sådant nyckeltalen signalerar, dels för att täcka områden som inte följs upp av nyckeltal. Uppbyggnaden av de nyckeltal som tagits fram följer den verksamhetslogik som vi använt oss av i tidigare rapporter och som också överensstämmer med strukturen i inriktningspropositionen. idealt skulle nyckeltal och annan uppföljning studera resultaten högt upp i den kedja av mål och medel som verksamhetslogiken till del utgör. Nyckeltal är emellertid svåra att konstruera på säkerhets- och försvarspolitiska mål på hög nivå. Önskväerda nyckeltal där den totala försvarseffekten sätts i relation till resursförbrukningen för att åstadkomma denna effekt är mycket svåra att fastställa. Det är emellertid av vikt att strukturerade kvalitativa analyser och utvärderingar görs på denna nivå. Sådana analyser kommer att innehålla subjektiva , värderande istället för strikt mätbara. Bristen på mätbarhet bör inte ses som en ursäkt för att underlåta att göra sådana analyser och utvärderingar trots att de inte går att beräkna som nyckeltal. Nyckeltal blir oftast möjliga först på nivån insatsorganisation och insatsförband dock fortfarande med inslag av värderingar och subjektiva bedömningar. Insatsorganisationen och insatsförbandens utformning, beredskap och kvalitet härleds från de uppgifter som skall utföras och de förmågor som insatsförbanden ska besitta. Även på nivån insatsorganisation/insatsförband kan mätbarhet vara ett problem. Enligt de s.k. SMART-kriterierna ska mål vara specifika, mätbara, accepterade, realistiska och tidssatta. En alltför strikt användning av SMART-kriterierna kan leda till suboptimering av mindre viktiga delar av verksamheten i synnerhet när det är svårt att hitta mätbara mål. Mätbarheten kanske finns inom en liten delmängd av det mål eller nyckeltal man egentligen vill styra och följa upp. Om man då riktar all uppföljning mot denna mätbara delmängd riskerar man att just denna del av verksamheten suboptimeras på bekostnad av den övriga svårmätbara, men mer väsentliga, verksamheten. Det finns därför skäl att överväga att istället definiera "mätbart" som "värderingsbart". Ett "värderingsbart" mål/nyckeltal bygger på att utfallet kan uppskattas genom resonemang/kriterier som inte utesluter subjektiva bedömningar. Metoder för att på ett strukturerat och systematiskt sätt göra dessa uppskattningar kan bidra till att öka trovärdigheten i bedömningarna. Det kan finnas skäl att snarare ha ett "värderingsbart" nyckeltal för hela verksamheten än att ha ett "mätbart" nyckeltal för en begränsad del av verksamheten som sedan får representera helheten. Nyckeltal på högre nivå i verksamhetslogiken innebär också behov av färre nyckeltal för styrning och uppföljning. Alltför många nyckeltal kan skymma sikten och göra styrning och uppföljning oöverskådlig. Det skulle därför vara värdefullt för styrningen av försvaret att kunna identifiera ett så heltäckande nyckeltal som möjligt på hög nivå i verksamhetslogiken. Detta skulle reducera behovet av ett stort antal nyckeltal för att kunna styra och följa upp verksamheten. Projektet har i tidigare rapporter pekat på att en integrerad uppföljning av kvaliteten på och kostnaderna för insatsförbanden kan vara en lämplig nivå för att identifiera ett så heltäckande nyckeltal som möjligt. En strukturerad metod för att värdera insatsorganisationen och dess förband i relation till kostnaderna för att producera denna insatsorganisation och dessa förband är kanske det närmaste man kan komma en "äkta resultaträkning" för försvaret. Genom implementering av Försvarsmaktens ekonomimodell, FEM, skapas förutsättningar för en ekonomisk uppföljning som stöder en sådan värdering. En utveckling av insatsorganisationsvärderingen, IOV, så att den än tydligare kan användas för att värdera "nyttan" och de utförda prestationerna skulle kunna ge en uppfattning av "intäktssidan". En sådan värdering kan sannolikt inte endast baseras på strikt mätbara tal utan kommer sannolikt att kräva inslag qav strukturerad kvalitativ värdering där subjektiva inslag kan komma att ingå. De nyckeltal som primärt ansetts möjliga, lämpliga och intressanta är nyckeltal som mäter insatsförbandens kvalitet, tillgänglighet och beredskap att materielförsörjningen utvecklas enligt principerna för den nya inriktningen (internationellt samarbete, mer "köp från hyllan", minskad egen utveckling, dämpad moderniseringsiver etc) att de strukturförändringar som beslutats inom personalförsörjningen verkställs (övergång till frivillig rekrytering, ändrad officersstruktur, lämplig personalomsättning etc) att produktions- och stödkostnader reduceras för att istället kunna satsas på insatsorganisationer och dess insatser Exempel på sådana nyckeltal är: Andel förband som uppnår önskad beredskap Andel insatta personer i förhållande till totala mängden personer i insatsorganisationer Andelen övningsdygn som sker i internationell samverkan Andelen egenutvecklad materiel i förhållande till den totala mängden anskaffad materiel Andelen påverkbart utrymme i materielplanen Andelen av förbandsanslaget som betalas ut till en civil aktör Målnivåer för antalet anställda inom varje personalkategori eller kompetensområde Antalet personer i internationella insatser Anställningstid Fördelning mellan kontinuerligt och tidvis tjänstgörande personal Officersstruktur Könsfördelning Utbildningens kvalitet Attraktionskraft för rekrytering i olika regioner Direkta kostnader till insatsförbanden Kostnader för stödverksamhet från försvarsmyndigheterna Högkvarterets andel av personalen i Försvarsmakten För vissa av nyckeltalen kan man tydligt i inriktningspropositionen avläsa önskad målnivå och måltidpunkt medan andra, kanske främst inom materielområdet, mer pekar på önskad riktning utan att ange ett definierat numeriskt tal för målet. Det är inte meningen att försvarsministern ständigt ska ha kontroll över dessa nyckeltal. Kontrollen skulle kunna delegeras till exempelvis de sex analytiker som anställts för att förstärka styrningen av verksamhet inom försvarssektorn. Med en uppdelning av ansvaret för uppföljning av nyckeltalen fördelade på dessa personer blir antalet nyckeltal per person lågt och hanterbart. Rapportering till försvarsministern, statssekreteraren och departementets ledande tjänstemän kan huvudsakligen ske genom en avvikelserapportering där positiva och negativa signaler uppmärksammas. Nyckeltal är på grund av svårigheterna att klä all väsentlig verksamhet i mätbara termer ofta förenklingar av den verksamhet man vill styra och följa upp. Det är därför viktigt att analysera resultaten från nyckeltalen med en ansats som "djävulens advokat" och inrikta analysen på nyckeltalens svagheter. Vi har därför försökt identifiera risker för falsk måluppfyllnad och suboptimering för de nyckeltal vi presenterar i rapporten. Vi lämnar även förslag på hur kontroll av eventuell falsk måluppfyllnad/suboptimering kan göras. Nyckeltal skasom tidigare påtalats ses som komplement till annan styrning och uppföljning. Det är viktigt för Försvarsdepartementet att dess personal har god verksamhetsförståelse, verksamhetskompetens, analytiisk kapacitet samt tillgång till underlag för analyser och utvärdering där direkt tillgång till data i försvarets olika informationssystem skulle vara önskvärt. En möjlighet att iterativt göra analyser genom aktivt sökande och nyttjande av data och underlag är ofta ett ändamålsenligt sätt att bygga upp förståelse och kunskap om en verksamhet.