Överväganden vid utökad samverkan och integrering av samhällsaktörer - analys och modellutveckling i ett risk- och sårbarhetsperspektiv

Denna rapport är resultatet av en studie som undersökt hur en ökad integrering av verksamheter inom räddningstjänst och samhällsviktiga ledningsfunktioner (t.ex. trafikledning och krisledning) kan förändra verksamheternas riskbilder och sår-barhet. Studiens uppdrag har varit att skapa ett övergripande underlag och en modell med vidhängande process som kan användas vid en strukturerad analys av komplexa frågeställningar. Studien har genomförts av Totalförsvarets forsk-ningsinstitut (FOI) på uppdrag av Program för samverkan - Stockholmsregionen. En god samverkan mellan olika aktörer har i Sverige och internationellt identifie-rats som en viktig förutsättning för att kunna hantera en kris samt att uppfylla samhällets förväntningar och krav. Brist på samverkan har därtill ofta pekats ut som en faktor när saker gått fel eller krissituationer hanterats ineffektivt. Ökad samverkan kan innebära en ökad integrering av olika områden. Det kan handla om integrerade tekniska system, integrerade arbetsprocesser eller att verksamhet-er samlokaliseras. Denna ökade integrering kan i sin tur förändra såväl riskbilden som verksamheternas egen sårbarhet. Det saknas dock öppet publicerat material om på vilket sätt en ökad integrering kan påverka sårbarheterna och riskbilden. Av den anledningen har Program för samverkan - Stockholmsregionen, och dess projektledare Ola Slettenmark initierat detta grundläggande arbete inom området. Inom projektet har en analysmodell tagits fram som kan användas som ett struk-turerings- och kommunikationsverktyg i arbetet med att analysera integrerings-faktorer och relaterade risker och sårbarheter. Analysmodellen, tillsammans med vidhängande process, som kan ses som en utvidgning av klassisk risk- och sår-barhetsanalys, beskriver den analytiska processen och ger ett ramverk för fördju-pade analyser. Förutom en beskrivning av den framtagna modellen och processen så behandlar rapporten begreppet risk och tar upp olika typer av yttre risker och hot som kan påverka räddningstjänst och ledning direkt och indirekt. Olika sätt att kategori-sera risker gås igenom, bland annat genom en så kallad hot- och riskmatris som illustrerar riskkällor/orsaker till oönskade händelser, inom och utanför systemet. På en övergripande nivå exemplifieras risker och nuvarande hotbedömningar på nationell nivå. Antagonistiska hot (t.ex. terrorbrott), pandemier och miljökata-strofer ges som exempel på risker av global karaktär som kan få stora lokala konsekvenser. Studien beskriver också hur framtiden kan beaktas ur olika perspektiv och med hjälp av olika metoder. En kombination av perspektiven trender och prognoser (prediktivt), osäkerheter och möjligheter (explorativt) och visioner och målbilder (normativt) beskrivs. Vid integrering av verksamhet som är samhällsviktig är variabler som kan påverka verksamheten i framtiden viktiga att fundera över. Detta både för att bedöma integreringens förutsättningar att vara funktionell i en framtid men även för att bedöma om integreringen kan tillgodose det behov som verksamheten syftar till att uppfylla. En analys av verksamheten i en större kon-text krävs därför. Scenarier är ett sätt att strukturerat analysera de osäkerheter framtiden bjuder. Studien ger exempel på faktorer som kan användas för att skapa och beskriva explorativa scenarier. Den explorativa ansatsen har valts eftersom uppdraget dels är plats- och aktörsoberoende och dels är beroende av att verksamheten som analyseras, räddningstjänst och krisledning, alltid måste finnas i sin kontext. Förutsättningar för att bedriva arbete och att kunna tillgodose samhällsbehovet är något verksamheten kontinuerligt måste ta hänsyn till och till del styras av. Studien tar slutligen upp olika typer av riskhantering och åtgärdsstrategier. Ris-ker som rör räddningstjänst och ledning kan vara allt från enkla till oerhört kom-plexa. Risker och dessas hantering kan klassificeras utifrån flera angreppssätt, vilket beskrivs i rapporten. Risker kan vara enkla eller komplexa, osäkra och fyllda av mångtydighet och kan behöva olika hanteringsstrategier beroende på vad den huvudsakliga svårigheten är. Flexibla lösningar är ett sätt att hantera osäkerhet. Att identifiera och värdera åtgärder inför beslut är ett stort arbete där många aspekter bör omhändertas och alternativ bör värderas med relevanta verktyg.