Effektiv materielförsöjning - ett incitamentsperspektiv på materielförsörjningen

Projektet och dess syfte Denna rapport är resultatet av ett samarbete med FOI:s systerorganisation i Norge, Forsvarets Forskningsinstitutt (FFI). Uppdragsgivarna bakom samarbetet är försvarsdepartementen i de båda länderna. Syftet med denna rapport är att ge en beskrivning av den svenska materielförsörjningens processer och aktörer. Denna beskrivning ska, tillsammans med en jämförelse med den norska materielförsörjningen, utgöra grunden för en diskussion kring utmaningar och möjligheter för den svenska materielförsörjningen. Diskussionen sker utifrån ett incitamentsperspektiv med utgångspunkt i den teoretiska referensram som ges i rapporten. Metod Vi har närmat oss frågeställningen som ligger till grund för denna rapport genom dels en deskriptiv (beskrivande) ansats och dels en explorativ (utforskande) ansats. Syftet med den deskriptiva ansatsen har varit att beskriva materielförsörjningen som sådan och de gränsytor mellan de aktörer som är inblandade i materielförsörjningen, och som vi valt att fokusera på. Den explorativa ansatsen syftar till att inhämta ny kunskap, nya perspektiv och ökad förståelse för det valda problemområdet som kan ligga till grund för diskussion och förslag till vidare studier. Sammanlagt har tretton intervjuer genomförts under perioden maj till november 2014. Intervjupersonerna är verksamma inom Försvarsmakten, FMV och Regeringskansliet samt två tidigare medarbetare inom Försvarsmakten respektive Sveriges riksdag. Utöver intervjuer har ett antal skriftliga källor använts. Dels har svenska rapporter och granskningar på försvarsmaterielområdet som givits ut på senare år samt resultat från norska studier använts som ett komplement till intervjuer i den utforskande ansatsen. I den deskriptiva ansatsen har myndighetsintern dokumentation använts i stor utsträckning i syfte att beskriva materielförsörjningen som sådan. Incitament Incitament i vardagliga termer innebär någonting som motiverar en individ att agera på ett eller annat sätt. Akademiska studier såväl som utredande rapporter har redan tidigare studerat incitament inom ramen för andra länders materielförsörjningsprocesser. Dessa studier tar ofta sin utgångspunkt i hur incitament och informationsassymmetrier påverkar materielförsörjningsprocessen och fokuserar på incitament utifrån ett antal teoretiska perspektiv. Det första perspektivet fokuserar i huvudsak på situationer där en part (en agent) åtar sig ett uppdrag eller sköter en verksamhet för en annans (en principals) räkning. Skilda preferenser och informationsassymmetrier skapar ett behov för principalen att söka påverka agentens beteende. Det andra perspektivet utgår från organisationsbeteendelitteratur, och fokuserar i större utsträckning än det första perspektivet även på icke-monetära incitament. Det tredje perspektivet utgår från Supply Chain Management-litteraturen och berör problem med att koordinera och förena ett flertal aktörer med skilda intressen mot ett gemensamt mål. Slutligen nämner vi vissa resultat från litteratur kring begreppen planning fallacy (planeringsmässig villfarelse) optimism bias (optimistisk snedvridning). Dessa resultat behandlar faktorer som kan leda till att aktörer systematiskt undervärderar risk och prognostiserade kostnader vid exempelvis planering. Precis som att offentlig sektor i stort uppvisar vissa särdrag som påverkar förutsättningarna för incitament, så finns det särdrag och problem som relaterar mer specifikt till militär materielförsörjning. Ett flertal sådana särdrag och problem har identifierats av såväl akademiska studier som utvärderande rapporter. Dessa rör exempelvis svårigheten att såväl mäta som kontrollera militära organisationers resultat i fredstid och de marknadsmässiga förutsättningar som gäller för produktionen av försvarsmateriel. Aktörer och intressenter Materielförsörjningen påverkas av olika aktörer och intressenter. Vi har i huvudsak studerat riksdagen, regeringen och Regeringskansliet (med fokus på Försvarsdepartementet), Försvarsmakten, Försvarets materielverk och i viss mån försvarsindustrin. Dessa aktörer kan ses som en beställar-leverantörskedja med många led. Vi konstaterar att även om planerings- och beslutsprocesser i Sverige och Norge i stort innehåller samma generiska steg och faser, så skiljer sig organiseringen av aktörer och roller för aktörerna sig åt på ett antal punkter. De viktigaste av dessa är: - Alla större statliga investeringsprojekt i Norge, däribland investeringarna i försvarsmateriel, måste genomgå en extern kvalitetsäkring av en oberoende extern part. En av orsakerna till detta är en önskan om att förbättra beslutsunderlagens kvalitet och metod och precision i tids- och kostnadsuppskattningarna. Motsvarande externa granskning av oberoende part saknas i Sverige. - Det norska försvarsdepartementet är sedan år 2003 ansvarigt för den strategiska, långsiktiga planeringen av det norska försvaret, däribland materielförsörjningen. Resurser för de strategiska funktionerna och långsiktsplaneringen överfördes från Forsvarsstaben till Försvarsdepartementet. År 2003 integrerades Överbefälhavaren och dennes strategiska funktioner i Försvarsdepartementet. I Sverige ansvarar Försvarsmakten och dess högkvarter för den långsiktiga planeringen. - I Norge är försvarsgrenarna starka och har både egna försvarsgrensstaber och egna driftsanslag för att finansiera försvarsgrenens verksamhet. I Sverige har vi en "gemensam" försvarsmakt där försvarsgrenarna har en mindre framträdande roll och plats i den formella organisationen. De förfogar inte heller över anslagen utan dessa är oftast ramanslag på försvarsmaktsnivå. Försvarsgrenarnas ställning i Norge är stark och de utövar ett stort inflytande på materielförsörjningen. - Materielförsörjningen är i Norge samlad till en myndighet, den norska försvarsmakten. Motsvarigheten till Försvarets materielverk (FMV) är i Norge Forsvarets logistikorganisation (FLO). FLO ingår dock i den norska försvarsmakten och är inte som FMV en självständig civil myndighet. - Den svenska försvarsindustrin, eller snarare den i Sverige verksamma försvarsindustrin, är betydligt större än den norska. Där Sverige är ett litet land som är en av världens största exportörer av försvarsmateriel, är Norge ett litet land som är en av världens större importörer av försvarsmateriel. Beskrivning av materielförsörjningen Materielförsörjningsprocessen till det svenska försvaret är en komplicerad process, som dessutom är under ständig förändring. Det gör processen svår att beskriva, samtidigt som en beskrivning snabbt tappar sin aktualitet. Regeringen beslutade år 2012 om en reformerad försvarslogistik. Syftet med reformen är att FMV ska få ett mer sammanhållande ansvar för försvarslogistiken. Reformen är under införande och påverkar den bild av materielförsörjningen som ges i rapporten. Beskrivningen av materielförsörjningen som presenteras i denna rapport utgår från ett generellt ramverk där inriktningen av materielförsörjningen till det svenska försvaret förenklat kan sägas bero på den skillnad som kan observeras mellan vad Försvarsmakten ska kunna göra imorgon och vad Försvarsmakten kan göra idag. Materielförsörjningen binds dock av de resursmässiga restriktioner som planeringen har att förhålla sig till och möjligheterna att omsätta materielplaneringen till materielproduktion. Rapportens beskrivning av materielförsörjningen är indelad i fem delavsnitt som alla syftar till att översiktligt beskriva en aspekt av materielförsörjningen utifrån den generella bild som målats upp ovan. Fokus ligger på aktörer, processer, beslut och dokument som är centrala för respektive aspekt av materielförsörjningen. Denna beskrivning av den svenska materielförsörjningen jämförs sedan med den norska materielförsörjningen. Investeringsplaneringsutredningen (SOU 2014:15, s. 51) konstaterade i sitt betänkande att det inom försvarsområdet i Sverige "inte finns en fastställd process för hur materielförsörjningen ska planeras, beslutas och följas upp mellan regeringen och myndigheterna samt mellan riksdagen och regeringen". I Norge finns, i en högre grad än i Sverige, en sådan sammanhållen och dokumenterad process. Empiri - utredningar och intervjuer Empirin består delvis av sekundära källor i form av tidigare rapporter och utvärderingar som berör incitament inom materielförsörjningsprocessen, såväl som de intervjuer som har genomförts inom ramen för detta projekt. Den del av empirin som redovisas i detta avsnitt härrör till studiens utforskande ansats, där vi belyser det valda problemområdet allsidigt för att det sedan ska kunna ligga till grund för diskussion och förslag till vidare studier. Redovisningen av empirin utgår från den beskrivning av materielförsörjningsprocessen som presenteras i rapporten. För vart och ett av de fem delområden som vi har identifierat inom materielförsörjningsprocessen återger vi först resultat från tidigare rapporter och utvärderingar, och därefter teman som kommit upp i våra intervjuer. FFI:s undersökningar Våra projektkollegor på FFI i Norge har genomfört en enkätliknande undersökning med hjälp av mentometerutrustning på en urvalsgrupp av norska respondenter verksamma i Försvarsdepartementet, Försvarsstaben, försvarsgrensstaberna och FLO. Man har även genomfört en kvantitativ studie av ekonomiska uppgifter från ett stort antal materielprojekt. Studierna indikerar förekomsten av optimism i tids- och uppskattningar samt starka lojaliter med den egna försvarsgrenen. Studierna indikerar också skilda prioriteringar bland olika aktörer där Försvarsdepartementet lägger större vikt vid kostnad och tid och försvarsgrenarna större vikt till prestanda och effekt. Trots att det norska försvarsdepartementet är mer involverat upplevs deras medverkan av främst försvarsgrenarna och FLO som både oklar och av tveksamt värde. Försvarsgrenarna anses vara de mest inflytelserika vid valet av konceptuell lösning för anskaffning av försvarsmateriel. Försvarsindustrin anses ha mycket begränsat inflytande. Svaren skulle även kunna tyda på att en självständig myndighet, som FMV, får ett större inflytande än om verksamheten, som i FLO:s fall, är en integrerad del av Försvarsmakten. Analys och slutsatser En central observation är att det kan vara svårt att kvantifiera eller överhuvudtaget mäta måluppfyllnad inom försvarsområdet, särskilt i fredstid. Detta kan exempelvis bero på begränsad insyn i en verksamhet omgärdad av sekretess, men kan även bero på att verksamheten i fredstid ofta syftar till att förbereda för en skarp verksamhet som sällan, eller aldrig, behöver bli verklighet. Därmed har principalen (beställaren) en svårighet att observera resultatet av agentens (utförarens) arbete som syftar till att förbereda sig för detta. Detta kan tänkas lägga grunden för en informationsmässig utmaning mellan principal och agent. Kombinationen av en svårighet att observera resultatet av agentens verksamhet och en vag formulering av mål för verksamheten från principalens sida, kan tänkas skapa ett utrymme för att agentens egna preferenser blir styrande för verksamheten. Dessutom är förvarsområdet ofta omgärdat med informationsmässiga begränsningar i form av sekretess och med tekniskt avancerade materielsystem som inbördes samverkar på olika sätt. Detta innebär att en ansenlig mängd ansvar för beslutsfattande måste delegeras till lägre nivåer där den tekniska expertisen finns. En betraktelse är att det är svårt att använda incitament i formen av belönings- eller bestraffningssystem inom försvarssektorn, och överhuvudtaget inom den statliga sektorn, för att säkerställa att aktörer, organisationer och individer, handlar och agerar på ett ändamålsenligt sätt. Incitamentsfrågorna får ofta en undanskymd roll i verksamhetsstyrningen medan formella verktyg såsom mål, instruktioner, regleringsbrev och anslagstilldelning intar en mer central roll i styrningen. Det kan därför vara svårt att veta vilka incitament som enskilda individer möter inom verksamheter där möjligheten att styra med monetära belöningar eller bestraffningar är små. I en decentraliserad resultatstyrning med självständighet för myndigheterna blir därför statsmakternas uppföljning viktig och kan fungera som incitamentsmotor. Detta kompliceras dock av de särskilda utmaningar som föreligger inom försvarssektorn, där möjligheterna att observera resultatet i de situationer försvaret är avsett för är mycket begränsade. En alltför strikt tillämpning av kravet på objektiv mätbarhet kan leda till suboptimering av mindre viktiga delar av verksamheten, i synnerhet när det är svårt att hitta mätbara mål. Ett sådant krav riskerar även att skapa incitament som leder fel genom att enbart fokusera på det som är lätt att "objektivt" mäta eller genom att enbart fokusera på synliga beteenden. Det finns därför skäl att inom försvarsområdet överväga att istället definiera mätbart som värderingsbart. En central del är dock att principalen varit tydlig i formuleringen av sina preferenser för verksamheten. Försörjningen av försvarsmateriel innebär ofta långa kedjor av beställarleverantörsrelationer. Varje led i kedjan innebär en överföring av information mellan aktörerna och motsvarande tolkning av beställarens intentioner, krav och önskemål. Detta medför risker för förvanskning genom kedjan och kan liknas vid en "viskningslek" där budskapet som kommer ut i slutet i många fall avviker väsentligt från det ursprungligen skickade budskapet. Det norska försvarsdepartementet är betydligt mer aktivt engagerade i materielförsörjningen än det svenska. Om Investeringsplaneringsutredningens (SOU 2014:15) förslag genomförs kommer även det svenska försvarsdepartementet bli mer involverade i den långsiktiga materielplaneringen. Skillnaderna mellan Norge och Sverige skulle då minska. Ett starkare engagemang från Försvarsdepartementet med analys av och ställningstagande till Försvarsmaktens strategiska planering skulle kunna minska riskerna för missförstånd och feltolkningar av ambition mellan regeringen och Försvarsmakten. Därför skulle analys av och ställningstagande till Försvarsmaktens Strategiska Inriktning (FM SI) och Försvarsmaktens utvecklingsplan (FM UP/FM VP) kunna vara värdefulla för en ändamålsenlig styrning. En extern kvalitetssäkring, likt den som finns i Norge, skulle kunna ge incitament till att öka kvaliteten på beslutsunderlagen. Erfarenhet från uppföljning av tidigare genomförda projekt kan vara ett annat sätt att undvika optimistiska antaganden. Risken för att kvalitetssäkringen leder till att beslutsprocessen drar ut på tiden, och på så sätt påverkar ledtiderna i materielförsörjningen negativt måste dock beaktas. Försvarsindustrin är en mer betydande aktör i Sverige än i Norge och upplevs också utöva ett större inflytande. Inflytandet kan utövas genom kontakter med exempelvis FMV, Försvarsmakten och regerings- och riksdagsföreträdare. En faktor att beakta är att marknads- och konkurrenssituationen för försvarsmateriel ofta utmärks av begränsad konkurrens. Överlag finns det sämre förutsättningar för kostnadseffektivitet i en konkurrensbegränsad miljö där pris- och kostnadstrycket från alternativa leverantörer är lågt. I sådana fall då det inte existerar något konkurrenstryck måste priset ofta sättas genom förhandling. Detta gör att förutsättningarna och förhandlingspositionen blir viktig för prissättningen, däribland de incitament för lyckade förhandlingsresultat som finns hos de olika parterna. Staten måste i frånvaro av marknadskrafter skapa drivkrafter för industrin att bete sig bra och bestraffa beteenden som inte anses vara önskvärda, exempelvis genom kontraktsutformning och möjligheter till insyn. Försvarsmaktens incitament till att förbruka årets anslagsmedel i kombination med risk för att projekt försenas kan leda till incitament att planera in mer än vad budgeten egentligen tillåter. Detta skulle delvis kunna hanteras genom ökade möjligheter till anslagskrediter och anslagssparande. En del av de intervjuade har påtalat att ledtiderna inom besluts- och anskaffningsprocesserna är långa vilket leder till att det tar tid för materielen att komma till operativ användning. Med kortare ledtider genom alla processer och skeden, från att ett behov uppstår till att en operativ effekt kan levereras i Försvarsmaktens krigsförband, så minskar risker samtidigt som kostnader hålls nere. Försvarsmaterielinvesteringar lånefinansieras inte av Försvarsmakten direkt, utan skrivs av mot anslag. Försvarsmakten kan tänkas ha små incitament att ta hänsyn till de ränteeffekter på statens finansiering som skilda betalningsprofiler för olika anskaffningsalternativ över tid skapar. Att inte beakta kalkylränta påverkar systematiskt rangordningen mellan anskaffningsalternativ som ger upphov till skilda betalningsströmmar över tid. Det finns således goda skäl till att göra känslighetsanalyser av det ekonomiska beslutsunderlaget med syfte att testa effekten av alternativens betalningsprofiler på investeringsbeslutet. Rekommendationer Försvarsdepartementet bör verka för en förbättrad uppföljning och utvärdering. Detta kan även ses som ett sätt att sörja för att aktörerna har rätt incitament för sin verksamhet, det vill säga att utförarens incitament återspeglar beställarens intentioner och preferenser. En förbättrad uppföljning/utvärdering kan göras genom att Försvarsdepartementet förstärks med egna analys- och uppföljningsresurser eller genom anlitande av oberoende analytiker/utvärderare. Ett tydligare ställningstagande till Försvarsmaktens strategiska planeringsdokument såsom FM SI och FM UP/FM VP skulle bidra till att säkerställa att regeringens intentioner har tolkats på rätt sätt och att en politisk avstämning av ambitionerna i planerna görs. Detta för att säkerställa att ambitionerna är kompatibla med den politiska betalningsviljan för Försvarsmaktens verksamhet. Det måste dock beaktas att både FM SI och FM UP/FM VP är myndighetsinterna planeringsdokument för Försvarsmakten. En second opinion i den relativt slutna försvarssektorn där enskilda aktörer har stort inflytande bör i högre utsträckning användas för granskning och kvalitetssäkring av beslutsunderlag. Försvarsdepartementet bör verka för att de ekonomiska beslutsunderlagen för försörjningen av försvarsmateriel utvecklas. I denna utveckling ligger att hantera och värdera optimistiska kostnadsuppskattningar (optimism bias) samt att regelmässigt kräva kalkyler av livscykelkostnader. Det kan också finnas skäl att komplettera beslutsunderlagen med samhällsekonomiska eller statsfinansiella kalkyler där alternativkostnader och effekter på statens finansieringskostnader såsom räntekostnader beaktas. Försvarsdepartementet bör verka för en ökad finansiell flexibilitet genom utökade möjligheter till anslagskrediter och anslagssparande. Detta har också föreslagits av Investeringsplaneringsutredningen (SOU 2014:15). Processerna för regeringskansliets handläggning av framställningar om bemyndigande bör tydliggöras. Detta för att öka transparensen i planeringen, men även för att om möjligt minska ledtiderna i materielförsörjningen.